RELATOR: MIN. CELSO DE MELLO

EMENTA:

CONSELHEIROS DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. A QUESTÃO DAS INFRAÇÕES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS E DOS CRIMES DE RESPONSABILIDADE. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PARA TIPIFICÁ-LOS E PARA ESTABELECER O RESPECTIVO PROCEDIMENTO RITUAL (SÚMULA 722/STF).

DOUTRINA. JURISPRUDÊNCIA. PRERROGATIVA DE FORO DOS CONSELHEIROS DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL, PERANTE O SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA, NAS INFRAÇÕES PENAIS COMUNS E NOS CRIMES DE RESPONSABILIDADE (CF, ART. 105, I, “a”). EQUIPARAÇÃO CONSTITUCIONAL

DOS MEMBROS DOS TRIBUNAIS DE CONTAS À MAGISTRATURA. GARANTIA DA VITALICIEDADE: IMPOSSIBILIDADE DE PERDA DO CARGO DE CONSELHEIRO DO TRIBUNAL DE CONTAS LOCAL, EXCETO MEDIANTE DECISÃO EMANADA DO PODER JUDICIÁRIO. A POSIÇÃO

CONSTITUCIONAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS. ÓRGÃOS INVESTIDOS DE AUTONOMIA. INEXISTÊNCIA DE QUALQUER VÍNCULO DE SUBORDINAÇÃO INSTITUCIONAL AO PODER LEGISLATIVO. ATRIBUIÇÕES

DO TRIBUNAL DE CONTAS QUE TRADUZEM DIRETA EMANAÇÃO DA PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PROMULGAÇÃO, PELA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, DA EC Nº 40/2009. ALEGADA TRANSGRESSÃO, POR ESSA EMENDA CONSTITUCIONAL, AO ESTATUTO JURÍDICO-INSTITUCIONAL DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL

E ÀS PRERROGATIVAS CONSTITUCIONAIS DOS CONSELHEIROS QUE O INTEGRAM. SUSPENSÃO CAUTELAR DA EFICÁCIA DA EC Nº 40/2009. DECISÃO DO RELATOR QUE, PROFERIDA “AD REFERENDUM” DO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, TEM PLENA EFICÁCIA E APLICABILIDADE IMEDIATA. LIMINAR DEFERIDA.

DECISÃO: Trata-se de ação direta, com pedido de medida cautelar, que, proposta pela Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil - ATRICON, visa à declaração de inconstitucionalidade dos §§ 5º e 6º do art. 128 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, acrescentados pela Emenda Constitucional nº 40/2009.

Os preceitos normativos em questão possuem o seguinte conteúdo material (fls. 60):

“Art. 128 – (...)

(...)

§ 5º - São infrações administrativas de Conselheiro do Tribunal de Contas, sujeitas a julgamento pela Assembléia Legislativa e sancionadas, mesmo na forma tentada, com o afastamento do cargo:

I – impedir o funcionamento administrativo de Câmara Municipal ou da Assembléia Legislativa;

II – desatender, sem motivo justo, pedido de informações, de auditoria ou de inspeção externa, formulado por Câmara Municipal ou pela Assembléia Legislativa;

III – não cumprir prazo constitucional ou legal para o exercício de sua atribuição;

IV – deixar de prestar contas à Assembléia Legislativa;

V – incidir em quaisquer das proibições do art. 167 da Constituição da República;

VI – praticar, contra expressa disposição de lei, ato de sua competência ou omitir-se na sua prática;

VII – omitir-se ou negligenciar na defesa de bens, rendas, direitos ou interesses, sujeitos à administração do Tribunal de Contas;

VIII – proceder de modo incompatível com a dignidade e o decoro do cargo.

§ 6º - Assegurados o contraditório e ampla defesa, o processo administrativo por fato descrito no parágrafo anterior obedecerá ao seguinte rito:

I – a notícia, por escrito e com firma reconhecida, poderá ser formulada por qualquer pessoa;

II – a instauração do processo administrativo dependerá de aprovação pela maioria absoluta da Assembléia Legislativa, após a leitura da notícia em Plenário;

III – constituir-se-á comissão processante especial, composta por cinco Deputados sorteados, os quais elegerão o Presidente e o Relator;

IV – recebidos os autos, o Presidente determinará a citação do noticiado, remetendo-lhe cópia integral do processo administrativo, para que, no prazo de cinco dias, apresente defesa prévia, por escrito, indique as provas que pretender produzir e arrole testemunhas, até o máximo de dez;

V – o noticiado deverá ser intimado de todos os atos do processo, pessoalmente, ou na pessoa de seu procurador, com a antecedência, pelo menos, de vinte e quatro horas, sendo-lhe permitido assistir às diligências e audiências, bem como formular perguntas e reperguntas às testemunhas e requerer o que for de interesse da defesa;

VI – concluída a instrução, será aberta vista do processo ao noticiado, para razões escritas no prazo de cinco dias, após o que a comissão processante emitirá parecer final, pela procedência ou improcedência da notícia;

VII – havendo julgamento, o parecer final será lido com Plenário e, depois, o noticiado, ou seu procurador, terá o prazo máximo de uma hora para produzir sua defesa oral;

VIII – concluída a defesa, proceder-se-á a tantas votações quantas forem as infrações articuladas na notícia, considerando-se afastado do cargo, o noticiado que for declarado, pelo voto aberto da maioria absoluta dos Deputados, como incurso em qualquer das infrações especificadas na notícia;

IX – o processo será concluído em noventa dias, contados da data em que se efetivar a notificação do acusado, sob pena de arquivamento.” (grifei)

Sustenta-se, na presente sede de controle abstrato, em síntese, que a Emenda Constitucional nº 40/09, ao acrescentar os §§ 5º e 6º ao art. 128 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, teria incorrido em transgressão à Constituição da República, considerados os seguintes fundamentos: (a) ausência de “competência do Estado-membro para legislar sobre ‘crimes de responsabilidade’ de Conselheiro do Tribunal de Contas” (fls. 09); (b) “violação da competência do E. Superior Tribunal de Justiça para processar e julgar crimes de responsabilidade dos Conselheiros dos Tribunais de Contas Estaduais” (fls. 18); (c) ”existência de vício de iniciativa” (fls. 20); (d) “violação do princípio da separação de poderes (ou funções)” (fls. 24); e (e) ”ofensa à garantia de vitaliciedade dos Conselheiros dos Tribunais de Contas” (fls. 34).

O E. Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, invocando sua qualidade de “(...) colaborador na defesa das prerrogativas e garantias dos seus membros e, por extensão, da sua própria autonomia e da independência das suas decisões (...)” (fls. 64/65), requereu, nos termos do art. 7º, § 2º, da Lei nº 9.868/99, fosse admitido a manifestar-se, formalmente, na presente causa (fls. 63/65), tendo reiterado tal pedido a fls. 68/70, oportunidade em que advertiu sobre “o ‘periculum in mora’ subjacente ao ato normativo vergastado pela via da presente ação” (fls. 69)

Admiti, na condição de “amicus curiae”, a E. Corte de Contas do Estado do Rio de Janeiro (fls. 73).

A Augusta Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, ao prestar as informações que lhe foram solicitadas (Lei nº 9.868/99, art. 10, “caput”, “in fine”), manifestou-se pela improcedência da presente ação direta, propugnando, em conseqüência, pelo reconhecimento da plena validade constitucional das normas ora impugnadas (fls. 91/107), alegando, em síntese, que as condutas tipificadas na Emenda Constitucional estadual nº 40/09 não configurariam “crimes de responsabilidade” (fls. 96), mas, sim, infrações administrativas, e que “não há precedente” desta Suprema Corte “que impeça o Poder Legislativo de legislar sobre processo administrativo, dispondo sobre garantias processuais das partes” (fls. 99).

Ante a relevância do tema versado na presente ação direta, determinei, nos termos do art. 10, § 1º, da Lei nº 9.868/99, a audiência prévia do eminente Advogado-Geral da União, que se pronunciou “pela concessão da medida cautelar postulada, tendo em vista a presença de seus pressupostos” (fls. 130).

O eminente Procurador-Geral da República, por sua vez, ao opinar na presente sede de fiscalização normativa abstrata, manifestou-se em parecer assim ementado (fls. 180):

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DISPOSITIVOS DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO QUE TIPIFICAM AS INFRAÇÕES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS DE CONSELHEIROS DOS TRIBUNAIS DE CONTAS, SUBMETENDO-OS AO JULGAMENTO DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA. IMPOSIÇÃO DA PENA DE AFASTAMENTO DO CARGO. PRESENÇA DOS REQUISITOS AUTORIZADORES DA CONCESSÃO DE MEDIDA LIMINAR. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA DISPOR SOBRE DIREITO PENAL. COMPROMETIMENTO DA INDEPENDÊNCIA DOS MEMBROS DA CORTE DE CONTAS. PARECER PELA CONCESSÃO DA MEDIDA LIMINAR.” (grifei)

Sendo esse o contexto, e subsistindo as razões de urgência invocadas pela autora (ATRICON), eis que se inicia, a partir de amanhã (02/07/2009), o período de férias forenses, passo a apreciar, “ad referendum” do E. Plenário deste Tribunal (Lei nº 9.868/99, art. 10, “caput”, c/c o art. 21, V, do RISTF), o pedido de suspensão cautelar de eficácia da Emenda Constitucional ora impugnada.

Cumpre destacar, preliminarmente, que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 1.873/MG, Rel. Min. MARCO AURÉLIO (RTJ 188/519), reconheceu qualificar-se, a Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil - ATRICON, como entidade de classe de âmbito nacional, investida de legitimidade ativa “ad causam” para a instauração de processo de controle normativo abstrato perante esta Suprema Corte:

“LEGITIMIDADE - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - ASSOCIAÇÃO DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. Tem-na, por ser uma associação de classe de âmbito nacional, a ATRICON - Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil.” (grifei)

Na realidade, a legitimação ativa da ATRICON para a propositura de ações diretas de inconstitucionalidade tem sido reconhecida – e reafirmada - pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, como o evidenciam os seguintes precedentes: ADI 1.934-MC/DF, Rel. Min. MOREIRA ALVES; ADI 1.994/ES, Rel. Min. EROS GRAU; ADI 2.208/DF, Rel. Min. GILMAR MENDES; ADI 2.361-MC/CE, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA; ADI 2.546-MC/RO, Rel. Min. SYDNEY SANCHES; ADI 2.596/PA, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE; ADI 2.597/PA, Rel. p/ o acórdão Min. EROS GRAU e ADI 3.361/MG, Rel. Min. EROS GRAU.

De outro lado, entendo configurado, na espécie, o requisito da pertinência temática, que se caracteriza pela existência do nexo de afinidade entre os objetivos institucionais da entidade que ajuizou a ação direta e o conteúdo material dos dispositivos por ela impugnados.

Com efeito, como referido, existe, no caso, o nexo de pertinência temática, eis que o conteúdo da emenda constitucional ora questionada - que versa a tipificação de infrações político-administrativas cometidas por membros do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro e disciplina a ordem ritual de seu processo perante a própria Assembléia Legislativa local - relaciona-se, de modo direto, com a finalidade institucional da entidade de classe autora, como resulta claro do art. 2º, I, do seu estatuto social, que prevê, dentre os objetivos da ATRICON, o de “representar e defender, em juízo ou fora dele, direitos ou interesses dos Ministros, Conselheiros e Substitutos de Ministros e Conselheiros dos Tribunais de Contas” (fls. 45 - grifei).

Cabe relembrar, no ponto, que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ao interpretar o alcance da cláusula inscrita no art. 103, inciso IX, da Carta Política - e após definir o vínculo de pertinência temática como requisito caracterizador da própria legitimidade ativa “ad causam” das entidades de classe e das confederações sindicais para o processo de controle abstrato de constitucionalidade (ADI 138-MC/RJ, Rel. Min. SYDNEY SANCHES – ADI 396-MC/DF, Rel. Min. PAULO BROSSARD – ADI 1.037-MC/SC, Rel. Min. MOREIRA ALVES - ADI 1.096-MC/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 1.159-MC/AP, Rel. Min. ILMAR GALVÃO - ADI 1.414-MC/RS, Rel. Min. SYDNEY SANCHES) -, firmou orientação no sentido de atribuir, à ATRICON, qualidade para agir em sede jurisdicional concentrada, sempre que o conteúdo normativo da regra estatal impugnada suscitar, como na espécie, discussão sobre questões concernentes às prerrogativas institucionais, direitos e interesses dos membros dos Tribunais e dos Conselhos de Contas.

Assiste razão, portanto à ATRICON, quando sustenta dispor de legitimação para agir, perante o Supremo Tribunal Federal, em sede de fiscalização abstrata de constitucionalidade, e, ainda, quando afirma registrar-se, na espécie, a presença do vínculo de pertinência temática (fls. 04/06):

“Destarte, induvidoso que a ATRICON é uma entidade de classe de âmbito nacional, detendo legitimidade para instaurar o controle concentrado de constitucionalidade de leis, obviamente atendido o requisito da pertinência temática.

E, no que tange à pertinência temática, tampouco resta alguma dúvida quanto à motivação de sua presença no caso em tela, porquanto os dispositivos maculados de inconstitucionalidade, contra os quais a ATRICON ora se insurge, dizem respeito à aventada instauração e aplicação, por iniciativa da Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, de ‘processo e sanção’ por crimes de responsabilidade supostamente praticados por membros do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, a serem julgados pelos próprios Deputados Estaduais, em frontal e inequívoca dissonância com o que a respeito estabelecem os arts. 22, I, 73, § 3º, 75, 85, p. único, 95, inciso I, 96, inciso I, e 105, I, ‘a’, além do princípio da separação de poderes, todos consagrados no texto da Constituição da República.

Ou seja, a discussão ora proposta está intimamente relacionada à finalidade institucional da ATRICON, assim delineada no art. 2º do seu Estatuto, no que concerne à defesa das prerrogativas e competências atribuídas pelo texto da Lei Maior aos Ministros e Conselheiros dos Tribunais de Contas da União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios (estes, onde houver), defesa esta, se necessário, a ser exercida judicialmente.

O fato é que a nova redação do art. 128, §§ 5º e 6º, da Constituição fluminense interfere, diretamente, com as mencionadas prerrogativas e garantias constitucionais, ao instituir um procedimento para a apuração e o julgamento de Conselheiros da Corte de Controle estadual, por supostos ‘crimes de responsabilidade’, pela Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, cominando-lhes como ‘pena’ (a ser decretada pelos Senhores Deputados Estaduais) a ‘perda do cargo’.

Tal procedimento, a par de infringir as normas da Constituição da República que atribuem competência para tal processamento e julgamento ao E. Superior Tribunal de Justiça e definem que a competência legislativa para definir o que sejam os ‘crimes de responsabilidade’ incumbe privativamente à União, tem o nítido objetivo de empanar a autonomia e independência dos membros do Tribunal de Contas no exercício de seus misteres, colocando-os, por vias espúrias, em autêntica posição de subalternidade perante os seus órgãos fiscalizados.

Transparece nítida, pois, a pertinência temática, de vez que a Emenda Constitucional em questão atina com as prerrogativas e garantias dos membros dos Tribunais de Contas.” (grifei)

Tenho para mim, desse modo, que a ATRICON possui legitimidade ativa “ad causam” para promover a presente ação direta de inconstitucionalidade.

Passo, em conseqüência, a apreciar o pedido de suspensão cautelar de eficácia da Emenda Constitucional nº 40/2009, promulgada pela Augusta Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro.

A questão pertinente à definição da natureza jurídica dos denominados “crimes de responsabilidade” (conceito a que se subsumiriam as infrações político-administrativas) tem suscitado intensa discussão de ordem teórica, com conseqüente repercussão no âmbito jurisprudencial, notadamente no que concerne ao reconhecimento da pessoa política competente, no plano legislativo, para tipificá-los e para disciplinar a respectiva ordem ritual de seu processo e julgamento.

Não desconheço, por isso mesmo, que se registra, na matéria em exame, como venho de referir, amplo dissídio doutrinário em torno da qualificação jurídica do “crime de responsabilidade” e do processo a que dá origem, pois, para uns, o “impeachment” constitui processo eminentemente político, enquanto que, para outros, ele representa processo de índole criminal (como sucedeu sob a legislação imperial brasileira - Lei de 15/10/1827), havendo, ainda, os que nele identificam a existência de um processo de natureza mista, consoante revela o magistério de eminentes autores (PAULO BROSSARD DE SOUZA PINTO, “O Impeachment”, p. 76/88, 3ª ed., 1992, Saraiva; PINTO FERREIRA, “Comentários à Constituição Brasileira”, vol. 3/596-600, 1992, Saraiva; MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, “Comentários à Constituição Brasileira de 1988”, vol. 1/453, 3ª ed., 2000, Saraiva; JOSÉ AFONSO DA SILVA, “Curso de Direito Constitucional Positivo”, p. 550/552, 32ª ed., 2009, Malheiros; JOSÉ CRETELLA JÚNIOR, “Comentários à Constituição de 1988”, vol. V/2.931-2.947, 2ª ed., 1992, Forense Universitária; PONTES DE MIRANDA, “Comentários à Constituição de 1967 com a Emenda nº 1 de 1969”, tomo III/351-361, 3ª ed., 1987, Forense; MICHEL TEMER, “Elementos de Direito Constitucional”, p. 167/171, 22ª ed., 2007, RT; JOSÉ FREDERICO MARQUES, “Elementos de Direito Processual Penal”, vol. III/443-450, itens n. 864/868, 2ª ed., 2003, revista e atualizada por Eduardo Reale Ferrari, Forense; JOÃO BARBALHO, “Constituição Federal Brasileira – Comentários”, p. 133, 2ª ed., 1924; CARLOS MAXIMILIANO PEREIRA DOS SANTOS, “Comentários à Constituição Brasileira de 1891”, p. 542/543, Coleção História Constitucional Brasileira, 2005, Senado; AURELINO LEAL, “Teoria e Prática da Constituição Federal Brasileira”, p. 480, Primeira Parte, 1925; GUILHERME PEÑA DE MORAES, “Curso de Direito Constitucional”, p. 413/415, item n. 2.1.3.2.2.1, 2ª Ed. 2009, Impetus).

Parte expressiva da doutrina, ao examinar a natureza jurídica do crime de responsabilidade, situa-o no plano político-constitucional (PAULO BROSSARD, “O Impeachment”, p. 83, item n. 56, 3ª ed., 1992, Saraiva; THEMISTOCLES BRANDÃO CAVALCANTI, “A Constituição Federal Comentada”, vol. II/274-279, 3ª ed., 1956, Konfino; CASTRO NUNES, “Teoria e Prática do Poder Judiciário”, vol. 1/40-41, item n. 2, 1943, Forense; GILMAR FERREIRA MENDES, INOCÊNCIO MÁRTIRES COELHO e PAULO GUSTAVO GONET BRANCO, “Curso de Direito Constitucional”, p. 968/969, item n. 7.2, 4ª ed., 2009, IDP/Saraiva; WALBER DE MOURA AGRA, “Curso de Direito Constitucional”, p. 460/461, item 24.3.2, 4ª Ed., 2008, Saraiva; DIRLEY DA CUNHA JÚNIOR, “Curso de Direito Constitucional”, p. 935/939, item n. 3.6, 2ª Ed., 2008, JusPodivm; SYLVIO MOTTA e GUSTAVO BARCHET, “Curso de Direito Constitucional”, p. 721/723, item n. 8.4, 2007, Elsevier, v.g.).

Há alguns autores, no entanto, como AURELINO LEAL (“Teoria e Prática da Constituição Federal Brasileira”, Primeira Parte, p. 480, 1925), que qualificam o crime de responsabilidade como instituto de direito criminal.

Por entender que a natureza jurídica do “crime de responsabilidade” permite situá-lo no plano estritamente político-constitucional, revestido de caráter evidentemente extrapenal, não posso deixar de atribuir, a essa figura, a qualificação de ilícito político-administrativo, desvestida, em conseqüência, de conotação criminal, o que me autoriza concluir, tal como o fiz em voto vencido (Pet 1.954/DF, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA) - dissentindo, então, da orientação jurisprudencial prevalecente nesta Suprema Corte (RTJ 166/147, Rel. Min. NELSON JOBIM – RTJ 168/729, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – RTJ 176/199, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI, v.g.) –, que o impropriamente denominado “crime de responsabilidade” não traduz instituto de direito penal, viabilizando-se, por isso mesmo, a possibilidade de o Estado-membro exercer, nessa matéria, fundado em sua autonomia institucional, competência legislativa para definir, mediante cláusula de tipificação, os denominados crimes de responsabilidade, que nada mais são (excluídos, no entanto, os delitos funcionais) do que ilícitos ou infrações de índole político-administrativa.

Registro, neste ponto, por todos, no sentido que ora venho de expor (embora não desconheça tratar-se de posição minoritária nesta Corte), o magistério do eminente Ministro PAULO BROSSARD (“O Impeachment”, p. 90/91, item n. 64, 3ª ed., 1992, Saraiva), que reconhece a competência legislativa do Estado-membro (e, também, a do Município) para legislar sobre os crimes de responsabilidade, cuja natureza jurídica – por mostrar-se desvestida de caráter penal – autoriza qualificá-los como típicas infrações político-administrativas:

“Com efeito, sob a Constituição de 24 de fevereiro, embora competisse à União, como agora, legislar privativamente sobre direito penal, ela nunca definiu crimes de responsabilidade de autoridades locais - do Estado ou do Município - e, livre e validamente, fizeram-no os Estados-Membros, com chancela dos poderes federais.

Tal sucede na Argentina. Lá, a despeito de competir ao Congresso Nacional, com exclusividade, legislar sobre direito criminal, às Províncias jamais se negou a competência para regular o ‘juicio político’ e aplicá-lo conforme as disposições do direito estadual.

De resto, os mais autorizados jurisconsultos, penalistas inclusive, nunca puseram em dúvida a competência estadual a respeito. De Ruy Barbosa a João Barbalho, de José Higino a Galdino Siqueira, de Clóvis Bevilacqua a Pedro Lessa, de Epitácio Pessoa a Amaro Cavalcanti, de Afrânio de Melo Franco a Prudente de Moraes Filho, de Carlos Maximiliano a Viveiros de Castro, de Afonso Celso a Laudelino Freire, de Pisa e Almeida a Eneas Galvão, de Lúcio de Mendonça a Oliveira Ribeiro, em quase-unanimidade, dissertando ou decidindo, todos prestigiaram, direta ou indiretamente, explícita ou implicitamente, as práticas vigentes nesse sentido.” (grifei)

Essa visão do tema assenta-se no reconhecimento de que se revela imprópria a locução constitucional “crimes de responsabilidade”, que compreende, na realidade, infrações de caráter político-administrativo, em oposição à expressão (igualmente inscrita no texto da Constituição) “crimes comuns”.

Com efeito, o crime comum e o crime de responsabilidade são figuras jurídicas que exprimem conceitos inconfundíveis. O crime comum é um aspecto da ilicitude penal. O crime de responsabilidade refere-se à ilicitude político-administrativa. O legislador constituinte utilizou a expressão crime comum, significando ilícito penal, em oposição a crime de responsabilidade, significando infração político-administrativa.

Nesse sentido, a correta observação de ADILSON ABREU DALLARI (“Crime de Responsabilidade do Prefeito”, “in” “Revista do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo”, vol. 72/146-148):

“Portanto, não pode haver dúvida. Uma coisa é infração penal, comum, disciplinada pela legislação penal. O Código Penal está em vigor, cuidando dos crimes contra a administração pública, que podem ser cometidos, inclusive por Prefeitos. O Prefeito pode perfeitamente ser julgado, pelo Tribunal de Justiça, no caso de cometer peculato, emprego irregular de verbas públicas, concussão, prevaricação, tudo isso não é crime de responsabilidade; tudo isso é crime comum que o Prefeito pode cometer e ser julgado pelo Poder Judiciário.

Ao lado disso, existe o crime de responsabilidade, que é uma infração político-administrativa (...).

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Na sistemática constitucional, (...) fica claro que crime de responsabilidade não é infração penal, mas infração político-administrativa (...).” (grifei)

Essa mesma compreensão quanto à impropriedade da expressão constitucional “crimes de responsabilidade” traduz-se na lição do eminente Professor e Desembargador JOSÉ FREDERICO MARQUES (“Elementos do Direito Processual Penal”, vol. III/444-445, item n. 864, 2ª ed./2ª tir., 2003, Millennium):

“No Direito Constitucional pátrio, o ‘crime de responsabilidade’ opõe-se ao ‘crime comum’ e significa ‘a violação de um dever do cargo, de um dever de função’, como o dizia JOSÉ HIGINO. Mas a ‘sanctio juris’ contra essa infração não consiste em ‘pena criminal’, pois que seu julgamento e os efeitos jurídicos deste advindos são de outra espécie e moldam-se pela forma do instituto do ‘impeachment’.

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Não nos parece que o ‘crime de responsabilidade’ de que promana o ‘impeachment’ possa ser conceituado como ‘ilícito penal’. Se a sanção que se contém na regra secundária pertinente ao ‘crime de responsabilidade’ não tem natureza penal, mas tão-só o caráter de ‘sanctio juris’ política, tal crime se apresenta como ‘ilícito político’ e nada mais.” (grifei)

Não obstante essa minha pessoal convicção sobre o tema, devo ressaltar que diverso é o entendimento consagrado na jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal (Pet 85/DF, Rel. Min. MOREIRA ALVES - Pet 1.104-AgR-ED/DF, Rel. Min. SYDNEY SANCHES – Pet 1.954/DF, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, v.g.), que tem reconhecido que os crimes de responsabilidade refogem à competência dos Estados-membros, incluindo-se, ao contrário, na esfera das atribuições legislativas da União Federal:

“Liminar. Constituição do Estado de Santa Catarina e Regimento Interno da Assembléia Legislativa do Estado.

Impeachment: (a) Competência para julgar; (b) Regras de procedimento.

A definição de crimes de responsabilidade e a regulamentação do processo e do julgamento são de competência da União (Constituição Federal, art. 85, parágrafo único, e 22, I). Vigência da Lei n.º 1079/50 e aplicação de seus dispositivos, recepcionados com modificações decorrentes da Constituição Federal.

Liminar deferida, em parte, por unanimidade.”

(RTJ 166/147, Rel. Min. NELSON JOBIM - grifei)

“Crime de responsabilidade: definição: reserva de lei.

Entenda-se que a definição de crimes de responsabilidade, imputáveis embora a autoridades estaduais, é matéria de Direito Penal, da competência privativa da União - como tem prevalecido no Tribunal (...).”

(RTJ 168/729, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE - grifei)

“Inscreve-se na competência legislativa da União a definição dos crimes de responsabilidade e a disciplina do respectivo processo e julgamento.

Precedentes do Supremo Tribunal: ADIMC 1.620, ADIMC 2.060 e ADIMC 2.235.”

(RTJ 176/199, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI - grifei)

“(...) 4. São de competência da União a definição jurídica de crime de responsabilidade e a regulamentação dos respectivos processo e julgamento. Precedente.

Pedido de liminar deferido.”

(ADI 2.050-MC/RO, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA - grifei)

Cumpre registrar, ainda, por necessário, no que se refere à competência para legislar sobre crimes de responsabilidade, que o Supremo Tribunal Federal aprovou, na Sessão Plenária de 26/11/2003, o enunciado da Súmula 722/STF, que assim dispõe:

“São da competência legislativa da União a definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento.” (grifei)

A orientação consolidada na Súmula 722/STF, hoje prevalecente na jurisprudência desta Suprema Corte, conduz ao reconhecimento de que não assiste, ao Estado-membro, mediante regramento normativo próprio, competência para definir tanto os crimes de responsabilidade (ainda que sob a denominação de infrações administrativas ou político-administrativas) quanto o respectivo procedimento ritual: