Decisão monocrática. Recurso Especial. Servidores públicos civis. Remuneração geral anual ausente. Indenização. Sobrestamento do recurso. Autos remetidos ao STF para apreciação do recurso extraodinário
Hamilton Carvalhido
RECURSO ESPECIAL Nº 1.002.737 - RN (2007/0245485-0)
RELATOR : MINISTRO HAMILTON CARVALHIDO
RECORRENTE : UNIÃO
RECORRIDO : ELAYNE BASTOS MONTEIRO E OUTROS
ADVOGADO : HALLRISON SOUZA DANTAS E OUTRO(S)
INTERES. : UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE UFRN
DECISÃO
Recurso especial interposto pela União, com fundamento no artigo 105, inciso III, alíneas "a" e "c", da Constituição Federal, impugnando acórdão da Primeira Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado: "ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL - SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS - AUSÊNCIA DE REVISÃO GERAL ANUAL DE REMUNERAÇÃO – INDENIZAÇÃO POR DANO MATERIAL DECORRENTE DE OMISSÃO LEGISLATIVA - ART. 37, X, DA CF/88 – POSSIBILIDADE.
1. O artigo 37, inciso X, da CF/88, com a redação implementada pela Emenda constitucional nº 19/98, garantiu aos servidores públicos federais o direito à revisão geral anual de suas remunerações, sempre na mesma data e sem distinção de índices, a ser definido por lei específica de iniciativa do Presidente da República, nos termos do art. 61, § 1º, II, a, da Constituição Federal de 1988.
2. Para o excelso STF, restou caracterizada a inércia do Chefe do Executivo Federal em enviar projeto de lei prevendo a concessão de reajuste geral anual dos vencimentos dos servidores públicos federais no julgamento da ADIN por omissão nº 2061 (DJU 29.06.2001), onde foi declarada a mora do Presidente da República, desde junho de 1999, para o cumprimento do preceito constitucional emanado do art.
37, X, da CF/88, implicando em prejuízos aos servidores.
3. A respeito da questão tratada na presente lide, esta Egrégia Turma à unanimidade já se pronunciou, decidindo pelo reconhecimento do direito dos servidores públicos federais à indenização pelos danos patrimoniais, com base nos índices do INPC dos anos de 1999, 2000 e 2001, decorrentes da ausência da revisão geral anual garantida aos servidores pela EC nº 19/98. Precedente: (TRF 5ª R. – AC 345992-PE – 2003.83.00.007767-8 – 1ª T. – Rel. Des. Francisco Wildo – DJU 14/03/2005 - Página::690) - “Afasta-se a argüição de impossibilidade jurídica do pedido, que tem por base a EC nº 19/98, a qual deu nova redação ao art. 37, X, da CF/88, reconhecendo ao servidor público uma revisão geral anual. O direito de ação contra lesão ou ameaça de direito é garantia constitucional insculpida no art. 5º, XXXV, da CF. - São indenizáveis os danos materiais decorrentes da omissão do Chefe do Poder Executivo Federal no encaminhamento da proposta de revisão geral anual de remuneração dos servidores públicos determinada constitucionalmente. - O termo inicial da mora é junho de 1999, um ano após a edição da EC nº 19/98. O termo final da indenização consiste na data de entrada em vigor da Lei nº 10.331/2001, que conferiu o reajuste anual aos servidores, referente ao ano de 2002. – Impossibilidade de incorporação à remuneração dos servidores, dos valores decorrentes da indenização por dano patrimonial deferida. Entendimento consolidado pelo STF, através da Súmula nº 339. - Apelação provida parcialmente”.
4. Destarte, com base no posicionamento firmado por esta Egrégia Turma, é de se reconhecer o direito subjetivo dos servidores públicos à indenização pelos danos patrimoniais suportados em decorrência da mora do Chefe do Poder Executivo Federal para desencadear a elaboração do processo legislativo, importando em violação ao comando constitucional emanado do art. 37, X, da CF/88, uma vez que pretendida reposição por perdas e danos não configura aumento salarial concedido pelo Poder Judiciário, devendo ser utilizando nos cálculos os índices do INPC dos anos de 1999, 2000 e 2001, considerando-se as diferenças recebidas mês a mês, a partir de jun/99 até a vigência da Lei nº 10.331/2001, sem implicar em incorporação dos referidos valores aos vencimentos dos postulantes.
5. Quanto aos juros moratórios devidos a servidores públicos, decorrentes de condenação imposta à Fazenda Pública, o Colendo STJ já firmou o entendimento de que nas ações ajuizadas após o início da vigência da MP nº 2.180-35 (24.08.2001), que acrescentou o art. 1º-F ao texto da Lei nº 9.494/97, os juros de mora devem ser fixados no percentual de 6% ao ano. Entendimento este que vem sendo adotado por esta Egrégia Corte. Precedentes.
6. Os honorários de advogado, nas causas em que a Fazenda Pública for parte vencida, se fixa o seu valor consoante apreciação eqüitativa do juiz, nos termos do art. 20, § 4º, CPC, observadas as normas das alíneas "a", "b" e "c", do § 3º daquele dispositivo, que não fica o julgador proibido de arbitrar os honorários no percentual mínimo de 10% (dez por cento) fixado pelo § 3º referido.
7. Apelação e remessa oficial parcialmente providas para condenar a parte demandada no pagamento da indenização, pelos danos patrimoniais suportados pela parte demandante, concernentes a ausência dos reajustes anuais dos anos de 1999, 2000 e 2001, com base nos índices do INPC do mesmo período, tudo acrescidos da correção monetária legal e juros de mora à razão de 0,5% (meio por cento) ao mês, a contar da citação." (fl. 250).
Opostos embargos declaratórios, que foram rejeitados (fl. 268).
A União alega, em suma, que não há falar em responsabilidade objetiva da União pela mora legislativa na concessão de reajuste geral anual.
Além da divergência jurisprudencial, a insurgência especial está fundada na violação dos artigos 37, caput, incisos X, XIX, e parágrafo 6º, 39, parágrafos 5º e 6º, 59, 61, parágrafo 1º, inciso II, alínea 'a', da Constituição Federal.
Recurso extraordinário interposto (fl. 290) e admitido (fl. 310).
Tudo visto e examinado, decido.
São estes os fundamentos do acórdão recorrido:
"(...) O Excelentíssimo Senhor Desembargador Federal UBALDO CAVALCANTE:
Consoante salientado no relatório, cuida-se de apelação interposta contra sentença que julgou procedente o pedido de indenização por perdas e danos, em virtude da mora legislativa do Presidente da República em propor projeto de lei fixando os índices de revisão anual dos servidores públicos federais, de que trata o artigo 37, da Constituição Federal, a ser praticado nos meses de janeiro de 1996, de 1997, de 1998, de 1999, de 2000 e de 2001, fixando o percentual de 3,5% (três vírgula cinco por cento), com base no índice concedido pela Lei nº 10.331/2001 para o ano de 2002.
Percebe-se que o ponto central da presente demanda funda-se na interpretação do artigo 37, inciso X, da CF/88, com a redação implementada pela Emenda constitucional nº 19/98, que garantiu aos servidores públicos o direito à revisão geral anual de suas remunerações, a ser definido por lei específica de iniciativa do Presidente da República, nos termos do art. 61, § 1º, II, a, da CF/88, sendo que, decorridos mais de três anos, não houve iniciativa do Chefe do Poder Executivo para o cumprimento do dispositivo constitucional contido no art. 37 acima referido.
A respeito dessa questão, esta Egrégia Turma à unanimidade já se pronunciou, decidindo pelo reconhecimento do direito de servidores públicos federais à indenização pelos prejuízos suportados pelos servidores, restando caracterizada a injuridicidade da omissão legislativa por parte do Chefe do Poder Executivo Federal, com evidente violação ao comando constitucional que garante a revisão geral anual de vencimentos, emergindo daí o direito dos servidores à reparação do dano material sofrido pela mora operada no período de junho de 1999, doze meses após a edição da EC nº 19/1998, até a vigência da Lei nº 10.331/2001, que garantiu aos servidores públicos civis da União o reajuste geral de 3,5%, para 2002, consoante se percebe do teor do voto proferido na AC 345992-PE, da relatoria do eminente Desembargador Federal FRANCISCO WILDO, publicado no DJ de 14/03/2005, página nº 690, a seguir transcrito:
“A sentença merece ser reformada, uma vez que o direito de ação contra lesão ou ameaça de direito é garantia constitucional insculpida no art. 5º, XXXV, CF/88. Assim, a alegação de que o art. 37, X, da CF é norma não-autoaplicável e que o art. 61, § 1º, II, ‘a’, consagra o princípio da reserva legal, não serve de respaldo para o reconhecimento da impossibilidade jurídica do pedido, uma vez que inexiste vedação legal para que os servidores postulem a indenização pretendida. Ademais, o pedido tem por base a Emenda Constitucional nº 19/98, que deu nova redação ao art. 37, X, da CF/88, reconhecendo ao servidor uma revisão geral anual.
Assim, afastando a carência de ação, por impossibilidade jurídica do pedido, passo ao exame do mérito, com amparo no art. 515, § 3º, do CPC.
Registro, de início, que a parte autora não está pretendendo aumento salarial, o que não poderia ser deferido pelo Poder Judiciário, conforme entendimento consolidado pelo STF, através da Súmula nº 339.
O que se discute nos presentes autos é o direito à indenização por dano patrimonial, em virtude de omissão legislativa para a definição da data-base anual, referente à revisão geral de vencimentos dos servidores públicos federais. Trata-se, pois, de apreciar se a mora legislativa enseja reparação de danos pela perda do poder aquisitivo em virtude da redução real de salários, corroídos pela inflação.
É que a partir da edição da Emenda Constitucional nº 19/98, que deu nova redação ao inciso X, do art. 37, da Carta Magna de 1988, consagrou-se o princípio da periodicidade em prol do servidor, garantindo que a revisão geral de vencimentos passaria a ser anual, verbis: (...)" (fls. 240/241).
Ao que se tem, a matéria relativa à mora legislativa e ao conseqüente cabimento da indenização pelos danos materiais foi apreciada sob aspecto exclusivamente constitucional, na medida em que requisita o reconhecimento da ausência de ofensa aos artigos 37, inciso X e parágrafo 6º e 61, parágrafo 1º, inciso I, alínea 'a', da Constituição Federal, como tem afirmado esta Corte Superior de Justiça em hipóteses análogas e se recolhe nos seguintes precedentes:
"RECURSOS ESPECIAIS DA UNIÃO E DOS SERVIDORES. PROCESSO CIVIL. REMUNERAÇÃO. FALTA DE REAJUSTE GERAL E ANUAL. ART. 37, X, DA CF. MATÉRIA CONSTITUCIONAL.UNIÃO. LEGITIMIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 284/STF. COMPENSAÇÃO. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. INDENIZAÇÃO. DANOS MATERIAIS. MATÉRIA CONSTITUCIONAL. JUROS MORATÓRIOS. AJUIZAMENTO DA AÇÃO POSTERIOR À MP 2180/2001. ACOLHIMENTO. AFRONTA AO ART. 535. OMISSÃO. NÃO OCORRÊNCIA. DANOS MORAIS. REEXAME PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA. CAPUT DO ART. 21 DO CPC.
As violações a dispositivos constitucionais não podem ser objeto de recurso especial, tratando-se de matéria própria de apelo extraordinário para a Augusta Corte.
No tocante à ilegitimidade da União, não se conhece do recurso, neste tópico, por incidência da Súmula 284 do STF e, no que diz respeito à discussão acerca da "compensação", a matéria não foi prequestionada.
O exame da discussão acerca da indenização por danos materiais, ocasionada pela falta de reajuste geral e anual da remuneração dos autores, demanda igualmente a interpretação de norma constitucional, qual seja, o art. 37, X, da Constituição Federal, de competência do c. Supremo Tribunal Federal.
(...)" (REsp nº 714.048/RS, Relator Ministro José Arnaldo da Fonseca, in DJ 15/08/2005).
"RECURSO ESPECIAL. PROCESSO CIVIL. AFRONTA AO ART. 535. OMISSÃO. NÃO OCORRÊNCIA. INDENIZAÇÃO. DANOS MORAIS. REEXAME PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. DANOS MATERIAIS. SERVIDORES PÚBLICOS. REMUNERAÇÃO. FALTA DE REAJUSTE GERAL E ANUAL. ART. 37, X, DA CF. MATÉRIA CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA DO STF. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. SÚMULA Nº 284 DO STF. NÃO CONHECIMENTO.
(...) II – As violações a dispositivos constitucionais não podem ser objeto de recurso especial, tratando-se de matéria própria de apelo extraordinário para a Augusta Corte.
III - O exame da discussão acerca da indenização por danos materiais, ocasionada pela falta de reajuste geral e anual da remuneração dos autores, demanda a interpretação de norma constitucional, qual seja o art. 37, X, da Constituição Federal, de competência do c. Supremo Tribunal Federal.
(...) Recursos não-conhecidos." (REsp nº 607.075/RS, Relator Ministro Felix Fischer, in DJ 19/04/2004).
E, em hipóteses tais, o Supremo Tribunal Federal tem afirmado o incabimento da pretensão posta, valendo conferir, ilustrativamente, o seguinte precedente: "Trata-se de reclamação ajuizada pela Universidade Federal de Santa Catarina em face de ato do Tribunal Regional Federal da 4ª Região (fls. 04-05, referente a decisão nos autos da Apelação Cível 2003.72.00.009392-7/SC) e do Superior Tribunal de Justiça (fls. 03, referente a decisão no REsp 861.966). A reclamante alega que o Tribunal Regional Federal da 4ª Região ofendeu decisões do Supremo Tribunal Federal ao negar provimento a recurso, mantendo decisão que a condenara ao pagamento de indenização "por alegados danos decorrentes da inércia do Poder Executivo em promover a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, nos termos do artigo 37, X, da CF-88" (fls. 03). Invoca como paradigmas a ADI 2.061 (rel. min. Ilmar Galvão, Pleno, DJ de 29.06.2001) e a ADI 1.439-MC (rel. min. Celso de Mello, Pleno, DJ de 30.05.2006).
Menciona, ainda, decisões em casos similares ao presente (Rcl 4.623, rel. min. Ricardo Lewandowski, DJ de 22.09.2006; Rcl 4.171, rel. min. Cezar Peluso, DJ de 05.04.2006). É o breve relatório. Decido. A ementa do acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, ora impugnado, tem o seguinte teor:
"CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO, SERVIDOR PÚBLICO. REVISÃO GERAL ANUAL. AUSÊNCIA. ART. 37, X, CF/88. EC Nº 19/98. INDENIZAÇÃO POR DANOS MATERIAIS DECORRENTES DA OMISSÃO LEGISLATIVA. - Preliminar de ilegitimidade passiva da União afastada, e da UFSC acolhida. - Preliminar de inépcia da inicial rejeitada. - Prescrição do direito afastada. - A Emenda Constitucional nº 19/98, que alterou o art. 37, X, da CF, assegurou aos servidores públicos o direito à revisão geral anual de seus vencimentos. - Incorreu o Chefe do Executivo em mora legislativa ao não elaborar ato normativo que lhe competia, motivo pelo qual são indenizáveis os danos materiais decorrentes do prejuízo que causou, no período de junho de 1999 - um ano após a edição da Lei nº 10.331/2001, que conferiu o reajuste anual aos servidores, referente ao ano de 2002. - Indenização deferida com base no INPC. - Correção monetária e honorários mantidos em face da ausência de impugnação específica. - Juros moratórios de 1% ao mês, por não se tratar de parcelas de natureza alimentar nem vencimentos, mas de indenização, devidos a partir da data da citação, efetuada na vigência do atual Código Civil. Não aplicada a Súmula 45 do STJ por ausência de recurso dos autores. - Prequestionamento quanto à legislação invocada pelas razões de decidir. - Apelação da UFSC e remessa oficial parcialmente providas; apelação da União improvida; recurso adesivo provido." (Fls. 174.) Dessa decisão, foram interpostos recurso especial (ao qual se negou seguimento, não ocorrendo, assim, substituição do acórdão recorrido pela decisão do Superior Tribunal de Justiça: fls. 234-239) e recurso extraordinário, de modo que a decisão reclamada não transitou em julgado. A ora reclamante permanece na condição de assistente simples da União, dada sua exclusão do pólo passivo da ação. Dos paradigmas invocados, considero que a decisão proferida na ADI 1.439 não tem o efeito vinculante pretendido, visto que a ação não foi conhecida. Embora em seu julgamento os integrantes da Corte se tenham manifestado sobre pontos pertinentes ao mérito da controvérsia, o não-conhecimento da ação basta para retirar-lhe qualquer efeito que justifique o conhecimento de reclamações fundadas em suas razões. De outro lado, pertinente é a invocação do acórdão prolatado na ADI 2.061, em cujo julgamento a Corte fixou o seguinte entendimento: "Ação direta de inconstitucionalidade por omissão. Art. 37, X, da Constituição Federal (Redação EC nº 19, de 4 de junho de 1998). Norma constitucional que impõe ao Presidente da República o dever de desencadear o processo de elaboração da lei anual de revisão geral da remuneração dos servidores da União, prevista no dispositivo constitucional em destaque, na qualidade de titular exclusivo da competência para iniciativa da espécie, na forma prevista no art. 61, §1º, II, a, da CF. Mora que, no caso, se tem por verificada, quanto à observância do preceito constitucional, desde junho/1999, quando transcorridos os primeiro doze meses da data da edição da referida EC nº 19/98. Não se compreende a providência nas atribuições de natureza administrativa do chefe do Poder Executivo, não havendo cogitar, por isso, da aplicação, no caso, da norma do art. 103, §2º, in fine, que prevê a fixação de prazo para o mister.
Procedência parcial da ação."
Dessa decisão, extrai-se importante postulado da separação dos poderes constitucionais.
Sob a disciplina da Constituição de 1988, estabelece-se, no campo do controle abstrato, a impossibilidade de o Poder Judiciário substituir-se ao Executivo e ao Legislativo na regulamentação do texto constitucional.
No âmbito individual (e trata-se, no caso, de pleitos individuais nos quais se invoca direito constitucional), a inexistência de norma autorizadora do exercício de determinado direito constitucional apenas legitima o ajuizamento do mandado de injunção. Entendo, assim, que a decisão reclamada ofende o que ficou decidido na ADI 2.061. Relevantes, nesse sentido, as considerações do eminente ministro Cezar Peluso na Rcl 4.171, mencionada na inicial:Entendo, assim, que a decisão reclamada ofende o que ficou decidido na ADI 2.061. Relevantes, nesse sentido, as considerações do eminente ministro Cezar Peluso na Rcl 4.171, mencionada na inicial:
"1. Trata-se de reclamação movida pela União, contra acórdão proferido pela Turma de Uniformização de Jurisprudência das Turmas Recursais dos Juizados Especiais Federais da Primeira Região, que condenou a reclamante ao pagamento de indenização por danos materiais decorrentes de mora legislativa (fls. 02/13). Segundo alega a reclamante, a decisão reclamada teria ofendido a autoridade dos acórdãos proferidos pelo Supremo Tribunal Federal na ADI nº 1.439 e na ADI nº 2.061, nos quais afirmada a impossibilidade de a Corte conceder o reajuste anual da remuneração dos servidores públicos da União, suprindo omissão do Poder Executivo. Pede, assim, medida liminar, para 'suspender os efeitos da decisão proferida nos autos da ação de indenização, em grau de recurso sob o nº 2004.36.00.704727-8, pela turma de Uniformização de Jurisprudência das Turmas recursais dos Juizados Especiais Federais da Primeira Região, até final julgamento da presente reclamação' (fls. 12). 2. Consistente a reclamação. No bojo da ADI nº 2.061, movida exatamente contra a omissão do Presidente da República em dar iniciativa à lei de revisão da remuneração dos servidores federais, assentou-se que: 'Não se compreende, a providência, nas atribuições de natureza administrativa do Chefe do Poder Executivo, não havendo cogitar, por isso, de aplicação, no caso, da norma do art. 103, §2º, in fine, que prevê a fixação de prazo para o mister' (ADI nº 2.061, Rel. Min. ILMAR GALVÃO, DJ de 29.06.2001). E no julgamento da ADI nº 1.439: 'A procedência da ação direta de inconstitucionalidade por omissão, importando em reconhecimento judicial do estado de inércia do Poder Público, confere ao Supremo Tribunal Federal, unicamente, o poder de cientificar o legislador inadimplente, para que este adote as medidas necessárias à concretização do texto constitucional. Não assiste ao Supremo Tribunal Federal, contudo, em face dos próprios limites fixados pela carta Política em tema de inconstitucionalidade por omissão (CF, art. 103, § 2º), a prerrogativa de expedir provimentos normativos com o objetivo de suprir a inatividade do órgão legislativo inadimplente' (ADI nº 1.439, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJ de 30.05.2003). A jurisprudência que se formou à luz desses precedentes é firme no sentido de que, não cabendo ao Judiciário cominar prazo para o exercício da iniciativa privativa do Chefe do Executivo Federal para a lei de reajuste anual da remuneração dos servidores públicos da União, não pode também condenar este ente federativo ao pagamento de indenização por danos morais ou patrimoniais decorrentes da mora. O contrário significaria conceder, por via oblíqua, o que se vem negando reiteradamente: a possibilidade de o Judiciário se substituir ao Poder Executivo na iniciativa de recompor as perdas havidas na remuneração do serviço público federal (RE nº 475.726, Rel. Min. CEZAR PELUSO, DJ de 02.03.2006; RE nº 479.979, Rel. Min. EROS GRAU, DJ de 06.03.2006; RE nº 479.491, Rel. Min. EROS GRAU, DJ de 01.03.2006; RE nº 468.691, Rel. Min. CEZAR PELUSO, DJ de 20.02.2006; RE nº 479.059, Rel. Min. CEZAR PELUSO, DJ de 20.02.2006; RE nº 479.524, Rel. Min. CEZAR PELUSO, DJ de 24.02.2006; RE nº 479.717, Rel. Min. CEZAR PELUSO, DJ de 16.02.2006; RE nº 438.066, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJ de 06.10.2005; RE nº 457.129, Rel. Min. ELLEN GRACIE, DJ de 23.08.2005). Na medida em que o acórdão atacado desviou-se da orientação firmada nas ADIs 2.061 e 1.439, conforme o entendimento da Corte, afrontou a autoridade daqueles julgados, razão pela qual deve ser cassado. 3. Do exposto, julgo procedente a reclamação, com base no art. 161, inc. III e par. único, do RISTF, para cassar a decisão reclamada, e determinar que outra seja proferida em seu lugar, agora em consonância com o decidido pela Corte."
Do exposto, com base no disposto no art. 161, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, julgo procedente a reclamação, para cassar a decisão prolatada pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região nos autos da Apelação Cível 2003.72.00.009392-7/SC." (Rcl nº 4700/SC, Relator Ministro Joaquim Barbosa, in DJ 24/10/2006).
Em conseqüência de tanto, considerando haverem sido admitidos os recursos extraordinários na origem e visando prevenir eventual prejuízo quanto à matéria federal, tenho por recomendável aguardar a decisão do Supremo Tribunal Federal para o exame das demais questões decorrentes do cabimento em si da indenização, nos termos do parágrafo 2º do artigo 543 do Código de Processo Civil, verbis:
"§ 2o Na hipótese de o relator do recurso especial considerar que o recurso extraordinário é prejudicial àquele, em decisão irrecorrível sobrestará o seu julgamento e remeterá os autos ao Supremo Tribunal Federal, para o julgamento do recurso extraordinário."
Pelo exposto, com fundamento no artigo 543, parágrafo 2º, do Código de Processo Civil, determino o sobrestamento do recurso especial, devendo os autos serem remetidos ao Supremo Tribunal Federal para a apreciação dos recurso extraordinário interposto.
Publique-se.
Intimem-se.
Brasília, 23 de novembro de 2007.
Ministro Hamilton Carvalhido, Relator
(Ministro HAMILTON CARVALHIDO, 30.11.2007 data da publicação do DOU)
RELATOR : MINISTRO HAMILTON CARVALHIDO
RECORRENTE : UNIÃO
RECORRIDO : ELAYNE BASTOS MONTEIRO E OUTROS
ADVOGADO : HALLRISON SOUZA DANTAS E OUTRO(S)
INTERES. : UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE UFRN
DECISÃO
Recurso especial interposto pela União, com fundamento no artigo 105, inciso III, alíneas "a" e "c", da Constituição Federal, impugnando acórdão da Primeira Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado: "ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL - SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS - AUSÊNCIA DE REVISÃO GERAL ANUAL DE REMUNERAÇÃO – INDENIZAÇÃO POR DANO MATERIAL DECORRENTE DE OMISSÃO LEGISLATIVA - ART. 37, X, DA CF/88 – POSSIBILIDADE.
1. O artigo 37, inciso X, da CF/88, com a redação implementada pela Emenda constitucional nº 19/98, garantiu aos servidores públicos federais o direito à revisão geral anual de suas remunerações, sempre na mesma data e sem distinção de índices, a ser definido por lei específica de iniciativa do Presidente da República, nos termos do art. 61, § 1º, II, a, da Constituição Federal de 1988.
2. Para o excelso STF, restou caracterizada a inércia do Chefe do Executivo Federal em enviar projeto de lei prevendo a concessão de reajuste geral anual dos vencimentos dos servidores públicos federais no julgamento da ADIN por omissão nº 2061 (DJU 29.06.2001), onde foi declarada a mora do Presidente da República, desde junho de 1999, para o cumprimento do preceito constitucional emanado do art.
37, X, da CF/88, implicando em prejuízos aos servidores.
3. A respeito da questão tratada na presente lide, esta Egrégia Turma à unanimidade já se pronunciou, decidindo pelo reconhecimento do direito dos servidores públicos federais à indenização pelos danos patrimoniais, com base nos índices do INPC dos anos de 1999, 2000 e 2001, decorrentes da ausência da revisão geral anual garantida aos servidores pela EC nº 19/98. Precedente: (TRF 5ª R. – AC 345992-PE – 2003.83.00.007767-8 – 1ª T. – Rel. Des. Francisco Wildo – DJU 14/03/2005 - Página::690) - “Afasta-se a argüição de impossibilidade jurídica do pedido, que tem por base a EC nº 19/98, a qual deu nova redação ao art. 37, X, da CF/88, reconhecendo ao servidor público uma revisão geral anual. O direito de ação contra lesão ou ameaça de direito é garantia constitucional insculpida no art. 5º, XXXV, da CF. - São indenizáveis os danos materiais decorrentes da omissão do Chefe do Poder Executivo Federal no encaminhamento da proposta de revisão geral anual de remuneração dos servidores públicos determinada constitucionalmente. - O termo inicial da mora é junho de 1999, um ano após a edição da EC nº 19/98. O termo final da indenização consiste na data de entrada em vigor da Lei nº 10.331/2001, que conferiu o reajuste anual aos servidores, referente ao ano de 2002. – Impossibilidade de incorporação à remuneração dos servidores, dos valores decorrentes da indenização por dano patrimonial deferida. Entendimento consolidado pelo STF, através da Súmula nº 339. - Apelação provida parcialmente”.
4. Destarte, com base no posicionamento firmado por esta Egrégia Turma, é de se reconhecer o direito subjetivo dos servidores públicos à indenização pelos danos patrimoniais suportados em decorrência da mora do Chefe do Poder Executivo Federal para desencadear a elaboração do processo legislativo, importando em violação ao comando constitucional emanado do art. 37, X, da CF/88, uma vez que pretendida reposição por perdas e danos não configura aumento salarial concedido pelo Poder Judiciário, devendo ser utilizando nos cálculos os índices do INPC dos anos de 1999, 2000 e 2001, considerando-se as diferenças recebidas mês a mês, a partir de jun/99 até a vigência da Lei nº 10.331/2001, sem implicar em incorporação dos referidos valores aos vencimentos dos postulantes.
5. Quanto aos juros moratórios devidos a servidores públicos, decorrentes de condenação imposta à Fazenda Pública, o Colendo STJ já firmou o entendimento de que nas ações ajuizadas após o início da vigência da MP nº 2.180-35 (24.08.2001), que acrescentou o art. 1º-F ao texto da Lei nº 9.494/97, os juros de mora devem ser fixados no percentual de 6% ao ano. Entendimento este que vem sendo adotado por esta Egrégia Corte. Precedentes.
6. Os honorários de advogado, nas causas em que a Fazenda Pública for parte vencida, se fixa o seu valor consoante apreciação eqüitativa do juiz, nos termos do art. 20, § 4º, CPC, observadas as normas das alíneas "a", "b" e "c", do § 3º daquele dispositivo, que não fica o julgador proibido de arbitrar os honorários no percentual mínimo de 10% (dez por cento) fixado pelo § 3º referido.
7. Apelação e remessa oficial parcialmente providas para condenar a parte demandada no pagamento da indenização, pelos danos patrimoniais suportados pela parte demandante, concernentes a ausência dos reajustes anuais dos anos de 1999, 2000 e 2001, com base nos índices do INPC do mesmo período, tudo acrescidos da correção monetária legal e juros de mora à razão de 0,5% (meio por cento) ao mês, a contar da citação." (fl. 250).
Opostos embargos declaratórios, que foram rejeitados (fl. 268).
A União alega, em suma, que não há falar em responsabilidade objetiva da União pela mora legislativa na concessão de reajuste geral anual.
Além da divergência jurisprudencial, a insurgência especial está fundada na violação dos artigos 37, caput, incisos X, XIX, e parágrafo 6º, 39, parágrafos 5º e 6º, 59, 61, parágrafo 1º, inciso II, alínea 'a', da Constituição Federal.
Recurso extraordinário interposto (fl. 290) e admitido (fl. 310).
Tudo visto e examinado, decido.
São estes os fundamentos do acórdão recorrido:
"(...) O Excelentíssimo Senhor Desembargador Federal UBALDO CAVALCANTE:
Consoante salientado no relatório, cuida-se de apelação interposta contra sentença que julgou procedente o pedido de indenização por perdas e danos, em virtude da mora legislativa do Presidente da República em propor projeto de lei fixando os índices de revisão anual dos servidores públicos federais, de que trata o artigo 37, da Constituição Federal, a ser praticado nos meses de janeiro de 1996, de 1997, de 1998, de 1999, de 2000 e de 2001, fixando o percentual de 3,5% (três vírgula cinco por cento), com base no índice concedido pela Lei nº 10.331/2001 para o ano de 2002.
Percebe-se que o ponto central da presente demanda funda-se na interpretação do artigo 37, inciso X, da CF/88, com a redação implementada pela Emenda constitucional nº 19/98, que garantiu aos servidores públicos o direito à revisão geral anual de suas remunerações, a ser definido por lei específica de iniciativa do Presidente da República, nos termos do art. 61, § 1º, II, a, da CF/88, sendo que, decorridos mais de três anos, não houve iniciativa do Chefe do Poder Executivo para o cumprimento do dispositivo constitucional contido no art. 37 acima referido.
A respeito dessa questão, esta Egrégia Turma à unanimidade já se pronunciou, decidindo pelo reconhecimento do direito de servidores públicos federais à indenização pelos prejuízos suportados pelos servidores, restando caracterizada a injuridicidade da omissão legislativa por parte do Chefe do Poder Executivo Federal, com evidente violação ao comando constitucional que garante a revisão geral anual de vencimentos, emergindo daí o direito dos servidores à reparação do dano material sofrido pela mora operada no período de junho de 1999, doze meses após a edição da EC nº 19/1998, até a vigência da Lei nº 10.331/2001, que garantiu aos servidores públicos civis da União o reajuste geral de 3,5%, para 2002, consoante se percebe do teor do voto proferido na AC 345992-PE, da relatoria do eminente Desembargador Federal FRANCISCO WILDO, publicado no DJ de 14/03/2005, página nº 690, a seguir transcrito:
“A sentença merece ser reformada, uma vez que o direito de ação contra lesão ou ameaça de direito é garantia constitucional insculpida no art. 5º, XXXV, CF/88. Assim, a alegação de que o art. 37, X, da CF é norma não-autoaplicável e que o art. 61, § 1º, II, ‘a’, consagra o princípio da reserva legal, não serve de respaldo para o reconhecimento da impossibilidade jurídica do pedido, uma vez que inexiste vedação legal para que os servidores postulem a indenização pretendida. Ademais, o pedido tem por base a Emenda Constitucional nº 19/98, que deu nova redação ao art. 37, X, da CF/88, reconhecendo ao servidor uma revisão geral anual.
Assim, afastando a carência de ação, por impossibilidade jurídica do pedido, passo ao exame do mérito, com amparo no art. 515, § 3º, do CPC.
Registro, de início, que a parte autora não está pretendendo aumento salarial, o que não poderia ser deferido pelo Poder Judiciário, conforme entendimento consolidado pelo STF, através da Súmula nº 339.
O que se discute nos presentes autos é o direito à indenização por dano patrimonial, em virtude de omissão legislativa para a definição da data-base anual, referente à revisão geral de vencimentos dos servidores públicos federais. Trata-se, pois, de apreciar se a mora legislativa enseja reparação de danos pela perda do poder aquisitivo em virtude da redução real de salários, corroídos pela inflação.
É que a partir da edição da Emenda Constitucional nº 19/98, que deu nova redação ao inciso X, do art. 37, da Carta Magna de 1988, consagrou-se o princípio da periodicidade em prol do servidor, garantindo que a revisão geral de vencimentos passaria a ser anual, verbis: (...)" (fls. 240/241).
Ao que se tem, a matéria relativa à mora legislativa e ao conseqüente cabimento da indenização pelos danos materiais foi apreciada sob aspecto exclusivamente constitucional, na medida em que requisita o reconhecimento da ausência de ofensa aos artigos 37, inciso X e parágrafo 6º e 61, parágrafo 1º, inciso I, alínea 'a', da Constituição Federal, como tem afirmado esta Corte Superior de Justiça em hipóteses análogas e se recolhe nos seguintes precedentes:
"RECURSOS ESPECIAIS DA UNIÃO E DOS SERVIDORES. PROCESSO CIVIL. REMUNERAÇÃO. FALTA DE REAJUSTE GERAL E ANUAL. ART. 37, X, DA CF. MATÉRIA CONSTITUCIONAL.UNIÃO. LEGITIMIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 284/STF. COMPENSAÇÃO. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. INDENIZAÇÃO. DANOS MATERIAIS. MATÉRIA CONSTITUCIONAL. JUROS MORATÓRIOS. AJUIZAMENTO DA AÇÃO POSTERIOR À MP 2180/2001. ACOLHIMENTO. AFRONTA AO ART. 535. OMISSÃO. NÃO OCORRÊNCIA. DANOS MORAIS. REEXAME PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA. CAPUT DO ART. 21 DO CPC.
As violações a dispositivos constitucionais não podem ser objeto de recurso especial, tratando-se de matéria própria de apelo extraordinário para a Augusta Corte.
No tocante à ilegitimidade da União, não se conhece do recurso, neste tópico, por incidência da Súmula 284 do STF e, no que diz respeito à discussão acerca da "compensação", a matéria não foi prequestionada.
O exame da discussão acerca da indenização por danos materiais, ocasionada pela falta de reajuste geral e anual da remuneração dos autores, demanda igualmente a interpretação de norma constitucional, qual seja, o art. 37, X, da Constituição Federal, de competência do c. Supremo Tribunal Federal.
(...)" (REsp nº 714.048/RS, Relator Ministro José Arnaldo da Fonseca, in DJ 15/08/2005).
"RECURSO ESPECIAL. PROCESSO CIVIL. AFRONTA AO ART. 535. OMISSÃO. NÃO OCORRÊNCIA. INDENIZAÇÃO. DANOS MORAIS. REEXAME PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. DANOS MATERIAIS. SERVIDORES PÚBLICOS. REMUNERAÇÃO. FALTA DE REAJUSTE GERAL E ANUAL. ART. 37, X, DA CF. MATÉRIA CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA DO STF. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. SÚMULA Nº 284 DO STF. NÃO CONHECIMENTO.
(...) II – As violações a dispositivos constitucionais não podem ser objeto de recurso especial, tratando-se de matéria própria de apelo extraordinário para a Augusta Corte.
III - O exame da discussão acerca da indenização por danos materiais, ocasionada pela falta de reajuste geral e anual da remuneração dos autores, demanda a interpretação de norma constitucional, qual seja o art. 37, X, da Constituição Federal, de competência do c. Supremo Tribunal Federal.
(...) Recursos não-conhecidos." (REsp nº 607.075/RS, Relator Ministro Felix Fischer, in DJ 19/04/2004).
E, em hipóteses tais, o Supremo Tribunal Federal tem afirmado o incabimento da pretensão posta, valendo conferir, ilustrativamente, o seguinte precedente: "Trata-se de reclamação ajuizada pela Universidade Federal de Santa Catarina em face de ato do Tribunal Regional Federal da 4ª Região (fls. 04-05, referente a decisão nos autos da Apelação Cível 2003.72.00.009392-7/SC) e do Superior Tribunal de Justiça (fls. 03, referente a decisão no REsp 861.966). A reclamante alega que o Tribunal Regional Federal da 4ª Região ofendeu decisões do Supremo Tribunal Federal ao negar provimento a recurso, mantendo decisão que a condenara ao pagamento de indenização "por alegados danos decorrentes da inércia do Poder Executivo em promover a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, nos termos do artigo 37, X, da CF-88" (fls. 03). Invoca como paradigmas a ADI 2.061 (rel. min. Ilmar Galvão, Pleno, DJ de 29.06.2001) e a ADI 1.439-MC (rel. min. Celso de Mello, Pleno, DJ de 30.05.2006).
Menciona, ainda, decisões em casos similares ao presente (Rcl 4.623, rel. min. Ricardo Lewandowski, DJ de 22.09.2006; Rcl 4.171, rel. min. Cezar Peluso, DJ de 05.04.2006). É o breve relatório. Decido. A ementa do acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, ora impugnado, tem o seguinte teor:
"CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO, SERVIDOR PÚBLICO. REVISÃO GERAL ANUAL. AUSÊNCIA. ART. 37, X, CF/88. EC Nº 19/98. INDENIZAÇÃO POR DANOS MATERIAIS DECORRENTES DA OMISSÃO LEGISLATIVA. - Preliminar de ilegitimidade passiva da União afastada, e da UFSC acolhida. - Preliminar de inépcia da inicial rejeitada. - Prescrição do direito afastada. - A Emenda Constitucional nº 19/98, que alterou o art. 37, X, da CF, assegurou aos servidores públicos o direito à revisão geral anual de seus vencimentos. - Incorreu o Chefe do Executivo em mora legislativa ao não elaborar ato normativo que lhe competia, motivo pelo qual são indenizáveis os danos materiais decorrentes do prejuízo que causou, no período de junho de 1999 - um ano após a edição da Lei nº 10.331/2001, que conferiu o reajuste anual aos servidores, referente ao ano de 2002. - Indenização deferida com base no INPC. - Correção monetária e honorários mantidos em face da ausência de impugnação específica. - Juros moratórios de 1% ao mês, por não se tratar de parcelas de natureza alimentar nem vencimentos, mas de indenização, devidos a partir da data da citação, efetuada na vigência do atual Código Civil. Não aplicada a Súmula 45 do STJ por ausência de recurso dos autores. - Prequestionamento quanto à legislação invocada pelas razões de decidir. - Apelação da UFSC e remessa oficial parcialmente providas; apelação da União improvida; recurso adesivo provido." (Fls. 174.) Dessa decisão, foram interpostos recurso especial (ao qual se negou seguimento, não ocorrendo, assim, substituição do acórdão recorrido pela decisão do Superior Tribunal de Justiça: fls. 234-239) e recurso extraordinário, de modo que a decisão reclamada não transitou em julgado. A ora reclamante permanece na condição de assistente simples da União, dada sua exclusão do pólo passivo da ação. Dos paradigmas invocados, considero que a decisão proferida na ADI 1.439 não tem o efeito vinculante pretendido, visto que a ação não foi conhecida. Embora em seu julgamento os integrantes da Corte se tenham manifestado sobre pontos pertinentes ao mérito da controvérsia, o não-conhecimento da ação basta para retirar-lhe qualquer efeito que justifique o conhecimento de reclamações fundadas em suas razões. De outro lado, pertinente é a invocação do acórdão prolatado na ADI 2.061, em cujo julgamento a Corte fixou o seguinte entendimento: "Ação direta de inconstitucionalidade por omissão. Art. 37, X, da Constituição Federal (Redação EC nº 19, de 4 de junho de 1998). Norma constitucional que impõe ao Presidente da República o dever de desencadear o processo de elaboração da lei anual de revisão geral da remuneração dos servidores da União, prevista no dispositivo constitucional em destaque, na qualidade de titular exclusivo da competência para iniciativa da espécie, na forma prevista no art. 61, §1º, II, a, da CF. Mora que, no caso, se tem por verificada, quanto à observância do preceito constitucional, desde junho/1999, quando transcorridos os primeiro doze meses da data da edição da referida EC nº 19/98. Não se compreende a providência nas atribuições de natureza administrativa do chefe do Poder Executivo, não havendo cogitar, por isso, da aplicação, no caso, da norma do art. 103, §2º, in fine, que prevê a fixação de prazo para o mister.
Procedência parcial da ação."
Dessa decisão, extrai-se importante postulado da separação dos poderes constitucionais.
Sob a disciplina da Constituição de 1988, estabelece-se, no campo do controle abstrato, a impossibilidade de o Poder Judiciário substituir-se ao Executivo e ao Legislativo na regulamentação do texto constitucional.
No âmbito individual (e trata-se, no caso, de pleitos individuais nos quais se invoca direito constitucional), a inexistência de norma autorizadora do exercício de determinado direito constitucional apenas legitima o ajuizamento do mandado de injunção. Entendo, assim, que a decisão reclamada ofende o que ficou decidido na ADI 2.061. Relevantes, nesse sentido, as considerações do eminente ministro Cezar Peluso na Rcl 4.171, mencionada na inicial:Entendo, assim, que a decisão reclamada ofende o que ficou decidido na ADI 2.061. Relevantes, nesse sentido, as considerações do eminente ministro Cezar Peluso na Rcl 4.171, mencionada na inicial:
"1. Trata-se de reclamação movida pela União, contra acórdão proferido pela Turma de Uniformização de Jurisprudência das Turmas Recursais dos Juizados Especiais Federais da Primeira Região, que condenou a reclamante ao pagamento de indenização por danos materiais decorrentes de mora legislativa (fls. 02/13). Segundo alega a reclamante, a decisão reclamada teria ofendido a autoridade dos acórdãos proferidos pelo Supremo Tribunal Federal na ADI nº 1.439 e na ADI nº 2.061, nos quais afirmada a impossibilidade de a Corte conceder o reajuste anual da remuneração dos servidores públicos da União, suprindo omissão do Poder Executivo. Pede, assim, medida liminar, para 'suspender os efeitos da decisão proferida nos autos da ação de indenização, em grau de recurso sob o nº 2004.36.00.704727-8, pela turma de Uniformização de Jurisprudência das Turmas recursais dos Juizados Especiais Federais da Primeira Região, até final julgamento da presente reclamação' (fls. 12). 2. Consistente a reclamação. No bojo da ADI nº 2.061, movida exatamente contra a omissão do Presidente da República em dar iniciativa à lei de revisão da remuneração dos servidores federais, assentou-se que: 'Não se compreende, a providência, nas atribuições de natureza administrativa do Chefe do Poder Executivo, não havendo cogitar, por isso, de aplicação, no caso, da norma do art. 103, §2º, in fine, que prevê a fixação de prazo para o mister' (ADI nº 2.061, Rel. Min. ILMAR GALVÃO, DJ de 29.06.2001). E no julgamento da ADI nº 1.439: 'A procedência da ação direta de inconstitucionalidade por omissão, importando em reconhecimento judicial do estado de inércia do Poder Público, confere ao Supremo Tribunal Federal, unicamente, o poder de cientificar o legislador inadimplente, para que este adote as medidas necessárias à concretização do texto constitucional. Não assiste ao Supremo Tribunal Federal, contudo, em face dos próprios limites fixados pela carta Política em tema de inconstitucionalidade por omissão (CF, art. 103, § 2º), a prerrogativa de expedir provimentos normativos com o objetivo de suprir a inatividade do órgão legislativo inadimplente' (ADI nº 1.439, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJ de 30.05.2003). A jurisprudência que se formou à luz desses precedentes é firme no sentido de que, não cabendo ao Judiciário cominar prazo para o exercício da iniciativa privativa do Chefe do Executivo Federal para a lei de reajuste anual da remuneração dos servidores públicos da União, não pode também condenar este ente federativo ao pagamento de indenização por danos morais ou patrimoniais decorrentes da mora. O contrário significaria conceder, por via oblíqua, o que se vem negando reiteradamente: a possibilidade de o Judiciário se substituir ao Poder Executivo na iniciativa de recompor as perdas havidas na remuneração do serviço público federal (RE nº 475.726, Rel. Min. CEZAR PELUSO, DJ de 02.03.2006; RE nº 479.979, Rel. Min. EROS GRAU, DJ de 06.03.2006; RE nº 479.491, Rel. Min. EROS GRAU, DJ de 01.03.2006; RE nº 468.691, Rel. Min. CEZAR PELUSO, DJ de 20.02.2006; RE nº 479.059, Rel. Min. CEZAR PELUSO, DJ de 20.02.2006; RE nº 479.524, Rel. Min. CEZAR PELUSO, DJ de 24.02.2006; RE nº 479.717, Rel. Min. CEZAR PELUSO, DJ de 16.02.2006; RE nº 438.066, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJ de 06.10.2005; RE nº 457.129, Rel. Min. ELLEN GRACIE, DJ de 23.08.2005). Na medida em que o acórdão atacado desviou-se da orientação firmada nas ADIs 2.061 e 1.439, conforme o entendimento da Corte, afrontou a autoridade daqueles julgados, razão pela qual deve ser cassado. 3. Do exposto, julgo procedente a reclamação, com base no art. 161, inc. III e par. único, do RISTF, para cassar a decisão reclamada, e determinar que outra seja proferida em seu lugar, agora em consonância com o decidido pela Corte."
Do exposto, com base no disposto no art. 161, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, julgo procedente a reclamação, para cassar a decisão prolatada pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região nos autos da Apelação Cível 2003.72.00.009392-7/SC." (Rcl nº 4700/SC, Relator Ministro Joaquim Barbosa, in DJ 24/10/2006).
Em conseqüência de tanto, considerando haverem sido admitidos os recursos extraordinários na origem e visando prevenir eventual prejuízo quanto à matéria federal, tenho por recomendável aguardar a decisão do Supremo Tribunal Federal para o exame das demais questões decorrentes do cabimento em si da indenização, nos termos do parágrafo 2º do artigo 543 do Código de Processo Civil, verbis:
"§ 2o Na hipótese de o relator do recurso especial considerar que o recurso extraordinário é prejudicial àquele, em decisão irrecorrível sobrestará o seu julgamento e remeterá os autos ao Supremo Tribunal Federal, para o julgamento do recurso extraordinário."
Pelo exposto, com fundamento no artigo 543, parágrafo 2º, do Código de Processo Civil, determino o sobrestamento do recurso especial, devendo os autos serem remetidos ao Supremo Tribunal Federal para a apreciação dos recurso extraordinário interposto.
Publique-se.
Intimem-se.
Brasília, 23 de novembro de 2007.
Ministro Hamilton Carvalhido, Relator
(Ministro HAMILTON CARVALHIDO, 30.11.2007 data da publicação do DOU)
Fonte: Superior Tribunal de Justiça »
Revista Jus Vigilantibus, Domingo, 17 de fevereiro de 2008