1 – Considerações Iniciais

O termo constituição pode ser analisado sob diversos aspectos e mediante diferentes concepções. Mas, de forma geral, tem-se que Constituição é a norma suprema que vigora em um determinado Estado, da qual todas as demais normas positivas retiram seu fundamento de validade.

Todos sabem que, enquanto norma jurídica, a Carta Magna não goza de imutabilidade. Nesse sentido o professor Eduardo Kroeff Machado Carrion explica que a constituição

deve continuamente adaptar-se, seja através de interpretação, seja através de modificação, às novas circunstâncias e necessidades impostas pelo decurso do tempo e pela evolução da sociedade. Aliás, as próprias Constituições costumam prever mecanismos de sua alteração.¹

Todavia, essa alteração deve ser realizada com extrema prudência, sob de se desvirtuar os princípios e valores constitucionais. Ou mais, pode-se até mesmo se desconfigurar a ordem jurídica em vigor, passando a se ter uma “nova” constituição sem que a sociedade perceba.

Trata-se da difícil tarefa de proteger a supremacia constitucional. Como salienta Canotilho

A garantia da força normativa da constituição não é tarefa fácil, mas se o direito constitucional é direito positivo, se a constituição vale como lei, então as regras e princípios constitucionais devem obter normatividade regulando jurídica e efetivamente as relações da vida, dirigindo as condutas e dando segurança a expectativas de comportamento.²

Visando a assegurar a supremacia constitucional, o constituinte originário valeu-se de diversos mecanismos, fazendo com que a Constituição Federal do Brasil fosse do tipo rígida, ou seja, seu processo de alteração deve respeitar requisitos mais árduos do que os estabelecidos para as leis em geral.

Entre as várias limitações impostas ao poder constituído a serem observadas no momento de reforma constitucional uma delas está relacionada à iniciativa de proposta de emenda. Não se admitiu expressamente a legitimação popular, todavia, mister se faz analisar a ordem constitucional pátria para se verificar a efetiva possibilidade ou não da iniciativa do povo nos projetos de emenda constitucional.

Assim, primeiramente será feito um superficial estudo a cerca da constituição e suas classificações para facilitar a compreensão do tema para, somente em momento posterior, adentrar-se no objeto específico desse trabalho: a verificação da possibilidade de se ingressar com proposta de emenda constitucional mediante atuação popular.

2 – Breve Classificação das Constituições

A constituição pode ser objeto de diversas classificações a depender do prisma que se analisa. Embora essas classificações sejam utilizadas com mais freqüência no âmbito acadêmico, poderão, sem sombra de dúvida, facilitar a interpretação acerca da norma fundamental do Estado no caso concreto.

2.1 – Quanto à origem

Quanto à origem, as constituições podem ser outorgadas ou promulgadas. A primeira se dá quando na elaboração da Carta Política não se leva em consideração a vontade popular, mas unicamente os interesses do detentor do poder. Trata-se na verdade de uma imposição ao povo. Pedro Lenza assim as conceitua: “outorgadas são as constituições impostas, de maneira unilateral, pelo agente revolucionário (grupo, ou governante), que não recebeu do povo a legitimidade para em nome dele atuar.”³

As constituições promulgadas, por sua vez, são aquelas em que há a manifestação do povo, normalmente por intermédio de um órgão que o represente, criado exclusivamente com o fim de elaborar a nova constituição. Importante trazer à luz a definição dada por Pedro Lenza:

Promulgada, também chamada de democrática, votada ou popular, é aquela constituição fruto do trabalho de uma Assembléia Nacional Constituinte, eleita diretamente pelo povo, para, em nome dele, atuar, nascendo, portanto, da deliberação da representação legítima popular.⁴

Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo trazem um conceito ainda mais amplo:

As Constituições democráticas (populares ou promulgadas) são produzidas com a participação popular, em regime de democracia direta (plebiscito ou referendo), ou de democracia representativa, neste caso, mediante a escolha, pelo povo, de representantes que integrarão uma “assembléia constituinte” incumbida de elaborar a Constituição.⁵

Verifica-se que a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 – CF/88 é uma constituição promulgada, situação essa que pode ser comprovada pela simples leitura de seu preâmbulo:

Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. (grifos nossos)

A partir dessa constatação, conclui-se que a atual Carta da República é fruto da manifestação popular, conquanto a mesma tenha se dado de forma indireta, mais precisamente de modo representativo. Isso quer dizer que a CF/88 representa a vontade de toda a sociedade e não a de um único grupo social.

2.2 – Quanto à estabilidade

Outra classificação possível diz respeito à estabilidade da constituição, que pode ser imutável, rígida, flexível, semi-rígida e até mesmo super-rígida. Nesse aspecto é levado em conta o grau de facilidade e dificuldade para se alterar o texto constitucional.

Não se tem aqui como objetivo esgotar o tema, mas somente dar noções básicas que facilitem a compreensão da matéria aqui em estudo. Constituição imutável é aquela não passível de alteração, o que faz com que se tornem, ao longo do tempo, verdadeiras relíquias.

As rígidas, embora não sejam imutáveis, possuem um maior grau de dificuldade de alteração do que a legislação comum. As flexíveis, por outro lado, encontram-se no mesmo patamar da legislação ordinária no que se refere à possibilidade de alterabilidade.

As constituições semi-rígidas são, na verdade, uma “fusão” de dispositivos rígidos com outros flexíveis, o que faz com que algumas normas devam ser alteradas por processo mais dificultoso do que aquele exigido para a legislação ordinária enquanto outras não precisam cumprir tal exigência.

Super-rígida é uma classificação dada pelo ilustre doutrinador Alexandre de Moraes, que entende que a CF/88 pode ser enquadrada nessa categoria. O constitucionalista explica que “a Constituição Federal de 1988 pode ser considerada como super-rígida, uma vez que em regra poderá ser alterada por um processo legislativo diferenciado, mas, excepcionalmente, em alguns pontos é imutável (CF, art. 60, §4º - cláusulas pétreas).”⁶

A despeito do forte argumento utilizado pelo professor Alexandre de Moraes, a doutrina, praticamente unânime, considera que a CF/88 é do tipo rígida. Isso se dá uma vez que no próprio texto constitucional são estabelecidas regras mais severas para alteração da CF do que da legislação comum.

A legislação complementar, dada sua relevante função desempenhada no ordenamento jurídico, exige para sua aprovação o quórum de maioria absoluta. As leis ordinárias, por sua vez, não possuem esse requisito, bastando o quórum de maioria relativa. Visando a proteger a supremacia da CF/88, o legislador constituinte originário estabeleceu a exigência para aprovação de proposta de emenda constitucional - PEC o quórum de 3/5 de ambas as casas legislativas.

Visando a evitar a utilização desnecessária da PEC, o constituinte originário estabeleceu que a mesma fosse submetida a dupla apreciação em cada casa do Congresso Nacional para que se obtivesse a aprovação.

3 – Procedimentos de mudança do texto constitucional

“As Constituições se pretendem eternas, mas não imodificáveis.”⁷ Michel Temer ensina que, embora ao se fazer uma constituição haja a pretensão de que a mesma seja eterna, não se almeja que ela seja inalterável.

O próprio constituinte originário tinha consciência disso, “daí a competência atribuída a um dos órgãos do poder para a modificação constitucional, com vistas a adaptar preceitos de ordem jurídica a novas realidades fáticas.”⁸

Assim, a CF/88 previu dois métodos de alteração do seu texto. O primeiro, denominado reforma constitucional, foi previsto no art. 60 da Carta Magna. O outro modo de alteração é a revisão constitucional cuja previsão está no art. 3º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT.

Antes de se analisar detalhadamente esses dois procedimentos é mister que se verifique o fenômeno da mutação constitucional, que, embora ocasione alteração do alcance das normas constitucionais, não provoca mudança do seu texto.

3.1 – Mutação Constitucional

Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo explicam que

as mutações (ou transições) constitucionais descrevem o fenômeno que se verifica em todas as Constituições escritas, mormente nas rígidas, em decorrência do qual ocorrem contínuas, silenciosas e difusas modificações no sentido e no alcance conferido às normas constitucionais, sem que haja modificação na letra de seu texto.⁹

Os autores acrescentam ainda que se trata de uma revisão não formal da Carta Política. Em síntese, a mutação constitucional se consubstancia com a mudança do sentido da norma sem que o mesmo ocorra com seu texto.

Urge lembrar que visando a garantir a supremacia constitucional o constituinte originário estabeleceu um processo qualificado para alteração da Carta Magna, por isso ser classificada como rígida. Todavia, conforme preleciona Guilherme Peña de Moraes, essa rigidez somente atinge a revisão e a reforma da Constituição, e não a mutação constitucional.

O ilustre professor explica que

a rigidez é referente aos processos formais, e não também aos processos informais de mudança da Constituição, de modo que, nos primeiros, há a alteração do texto constitucional, em atenção ao procedimento previsto, compreendendo a emenda e revisão, sob a denominação de reforma constitucional, ao passo que, nos segundos, sem que haja alteração do texto constitucional, há a modificação do sentido, alcance e conteúdo da regra da Constituição sem contrariá-la, contendo a interpretação constitucional (legislativa, administrativa e judicial) e os usos e costumes constitucionais, sob a denominação de mutação constitucional.¹⁰

E continua:

Na reforma constitucional, há alteração do texto da Constituição, enquanto que, na mutação constitucional, há alteração do contexto, sem que o texto da Constituição seja modificado, a partir da constatação de que a norma constitucional, conservando o mesmo texto, recebe uma significação diferente.¹¹

Assim, o fenômeno da mutação constitucional ocorre devido a diversas circunstâncias sociais, não tendo o constituinte originário o poder de impedir, por meio de um procedimento qualificado, sua ocorrência, como o faz com a reforma e a revisão constitucional.

Visto o processo de mutação constitucional, que se diferencia dos demais processos devido a suas peculiaridades, passar-se-á para a análise dos procedimentos de revisão e reforma constitucional

3.2 – Revisão Constitucional

O art. 3º do ADCT prevê:

Art. 3º - A revisão constitucional será realizada após cinco anos, contados da promulgação da Constituição, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sessão unicameral.

Trata-se, na verdade, de um processo formal de alteração do texto da Carta Magna. Processo esse dotado de características específicas, que, na maioria dos casos, são diferentes das características do procedimento de reforma.

A revisão constitucional consubstancia um modo de modificação simplificado. Conforme a redação do dispositivo acima transcrito, verifica-se que para aprovação de uma emenda constitucional de revisão é necessário apenas o quórum de maioria absoluta em um único turno de votação em sessão unicameral, ou seja, Câmara dos Deputados e Senado Federal em atuação conjunta.

Dessa norma ainda pode se abstrair que foi estipulado um prazo para que houvesse a atuação do Congresso Nacional: 5 anos, contados da promulgação da Constituição Federal de 1988. Em decorrência dessa determinação, no mês de outubro do ano de 1983 deflagrou-se o processo de revisão constitucional, tendo-se obtido a aprovação de seis emendas de revisão, sendo que a última foi promulgada em junho de 1994.

Impende lembrar que esse procedimento é único, ou seja, pôde ser utilizado somente uma vez. Hoje não é mais possível a edição de emendas mediante o procedimento de revisão constitucional. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo ainda lembram que “não é legítimo ao poder constituinte derivado criar, por meio de emenda, nova hipótese de procedimento simplificado de revisão, distinto daquele estabelecido no art. 60, para a modificação da nossa Carta Política.”¹²

Outra característica marcante refere-se à submissão às limitações materiais previstas no art. 60, §4º, vale dizer, o procedimento de revisão, assim como a reforma constitucional, deverá respeitar o núcleo fundamental da CF/88, denominado de cláusulas pétreas.

3.3 – Reforma Constitucional

O processo de reforma constitucional encontra regulação no art. 60 da CF/88. Trata-se de um processo formal de alteração do texto constitucional, e caracteriza-se por ser mais árduo do que o processo legislativo ordinário. Isso decorre das diversas limitações impostas ao poder constituído.

Adiante serão feitas algumas observações a respeito das limitações a que o poder de reforma está sujeito a fim de se compreender esse processo de modificação da CF/88.

3.3.1 - Limitações Circunstanciais

Na parte estipulada para o processo legislativo, mais precisamente naquela destinada à emenda, prevê-se que a Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio (art. 60, §1º).

Com esse dispositivo o Constituinte buscou evitar alteração da Constituição em momentos nos quais a manifestação de vontade dos parlamentares pudesse estar maculada em virtude da gravidade e anormalidade institucionais.

3.3.2 – Limitações Temporais

Trata-se de uma proibição ao poder constituído para que o mesmo não altere a Carta Magna durante um período previamente determinado. Essa espécie de restrição ao procedimento de reforma não foi prevista na CF/88.

Na história constitucional brasileira houve uma única constituição a prever esse tipo de limitação: a de 1824. Em seu art. 174, a Constituição do Império previa que somente após o decorrer de quatro anos do início de sua vigência a norma máxima do Estado poderia ser modificada.

3.3.3 – Limitações Materiais

Como prelecionam Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo

as limitações materiais, como deflui de seu nome, excluem determinadas matérias ou conteúdos da possibilidade de abolição, visando a assegurar a integridade da Constituição, impedindo que eventuais reformas provoquem a destruição de sua unidade fundamental ou impliquem profunda mudança de sua identidade.¹³

As limitações materiais consubstanciam, em síntese, um núcleo intangível da CF/88, denominado “cláusulas pétreas”. O art. 60, §4º prevê:

Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:

I – a forma federativa de Estado;

II – o voto direto, secreto, universal e periódico;

III – a separação dos Poderes;

IV – os direitos e garantias individuais.

Interessante notar que não se estabeleceu vedação de reforma em relação a essas matérias. O que pode não ocorrer são alterações tendentes a abolir. Logo, à guisa de ilustração, poderá haver uma emenda a respeito de direitos e garantias individuais, desde que essa alteração seja no sentido de conferir uma amplitude ainda maior a esses direitos e não no de aboli-los.

3.3.4 – Limitações Formais

Talvez essa seja, juntamente com as limitações materiais, a maior restrição imposta ao poder de reforma. Buscou-se aqui assegurar o estabelecimento de regras mais severas para alteração da CF/88 quando comparadas em relação ao procedimento ordinário.

Primeiramente, merece destaque o quórum estabelecido, que é de 3/5, sendo que a votação será realizada separadamente em cada casa e, em ambas, será feita em dois turnos. Verifica-se, assim, que para se ter a aprovação de uma emenda o caminho a ser percorrido é bastante árduo, visto que o quórum de 3/5 é bem maior do que o de maioria simples e o de maioria absoluta, previstos para aprovação de lei ordinária e lei complementar, respectivamente. Sem contar que a votação será realizada em dois turnos, contra apenas um do processo ordinário.

Outra limitação imposta diz respeito à vedação de reapreciação de proposta rejeitada ou havida por prejudicada. Impende observar que essa proibição somente possui eficácia na mesma sessão legislativa, vale dizer, a proposta rejeitada em uma sessão poderá ser trazida para uma nova apreciação na sessão seguinte.

No caso da emenda, essa vedação possui caráter absoluto, diferenciando-se, desse modo, do previsto no art. 67 da CF/88, que determina que matéria constante de projeto de lei rejeitado poderá constituir objeto de nova proposta, na mesma sessão legislativa, desde que realizada pela maioria absoluta da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal.

A última limitação formal que aqui será feita menção refere-se à iniciativa de proposta de emenda constitucional – PEC. Esse ponto foi deixado para ser analisado por último, visto que se constitui no núcleo dessa pesquisa.

Todas as medidas citadas foram utilizadas pelo constituinte originário visando à concretização da rigidez do procedimento de reforma e, por conseguinte, a assegurar a supremacia constitucional. E diferentemente não se deu com a iniciativa da PEC.

Logo no início da Subseção II do Processo Legislativo, titulado Da Emenda à Constituição tem-se:

Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:

I – de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;

II – do Presidente da República;

III – de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.

Verifica-se que o número de legitimados é bem restrito quando comparado com o art. 61, que prevê de quem é a iniciativa de lei complementar e ordinária. Todavia, essa atuação do constituinte foi, em parte, mal sucedida. Analisando a ordem constitucional vigente, inconcebível é que não possa haver propositura de emenda constitucional por parte do povo brasileiro.

4 – Análise da Ordem Constitucional

O ordenamento jurídico é composto não só de leis, mas também, e principalmente, de princípios. Todo ordenamento jurídico requer uma existência harmônica entre essas normas para que seja possível regular com eficácia os conflitos a que o Direito destina sua atenção.

É nesse contexto que irá se analisar daqui em diante a ordem constitucional pátria para se compreender como fica a questão da legitimação popular quanto à PEC. Tratando-se de um tema de tamanha complexidade torna-se inadmissível deixar de avaliar o ordenamento como um todo antes de se chegar a uma conclusão.

A CF/88 caracteriza-se por ter muitos dispositivos que demonstram a importância da participação popular para o Estado brasileiro. Isso acaba por refletir que o princípio democrático é algo inerente ao sistema constitucional vigente. É tão verdade, que o voto direto, secreto, universal e periódico é uma das matérias que compõem o núcleo fundamental da CF.

Abraham Lincoln traduz com clareza o que vem a ser democracia ao afirmar que é o governo do povo, pelo povo, para o povo. Um meio de concretização da democracia refere-se à iniciativa de PEC pela população. Já foi prevista expressamente a possibilidade de iniciativa popular para projetos de lei, seja complementar, seja ordinária. Importante que essa iniciativa não se limite a essa possibilidade. É preciso ir além.

O princípio republicano é também consagrado pelo atual ordenamento jurídico. Objetivando dar eficácia a esse princípio previu-se no art. 5º, LXXIII a ação popular, que permite a qualquer cidadão ingressar em juízo visando a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.

Para que a ação popular se tornasse uma ação amplamente utilizada pela população, garantiu-se constitucionalmente ao autor isenção de custas judiciais e do ônus da sucumbência, salvo comprovada má-fé. Isso comprova que o próprio constituinte originário tinha consciência de que o Estado é do povo (res-publica), razão essa que vem fortalecer a possibilidade de PEC popular.

Além de todas essas constatações, a própria Constituição Federal assevera que todo o poder emana do povo (art. 1º, § único). Como, então, não se admitir que haja PEC popular?

No que se refere à interpretação constitucional, Guilherme Peña de Moraes ensina que “o princípio da máxima efetividade impõe que à norma constitucional, sujeita à atividade hermenêutica, deve ser atribuído o sentido que maior eficácia lhe conceda, sendo vedada a interpretação que lhe suprima ou diminua a finalidade.”¹⁴

Desse modo, embora o legislador não tenha admitido de modo expresso a manifestação de PEC popular, como não admiti-la, sendo que, ao longo de todo o texto constitucional, evidencia-se a constante preocupação do constituinte originário com a participação popular?

Uma resposta negativa a essa pergunta acabaria por ferir o tão famigerado princípio da unidade da constituição. Eduardo Kroeff Machado Carrion ensina que embora não seja possível se exigir uma perfeita homogeneidade ideológica e política da constituição, dado o compromisso que a mesma assume com diferentes grupos sociais, é necessário que a norma suprema tenha, ao menos, unidade e coerência jurídicas.¹⁵

Pedro Lenza entende que, embora a Carta Política não tenha admitido de forma expressa a iniciativa popular para PEC, tal situação é perfeitamente cabível. Para chegar a tal entendimento, o insigne autor valeu-se da interpretação sistemática, fundamentando que o art. 1º, § único permite o exercício do poder de forma direta pelo próprio povo, além de que o art. 14, III estabelece que a soberania popular será exercida mediante a iniciativa popular.¹⁶

José Afonso da Silva observa que “a iniciativa popular para PEC pode vir a ser reconhecida ‘... com base em normas gerais e princípios fundamentais da Constituição’, apesar de não estar esse tipo de iniciativa popular ‘...especificamente estabelecido para emendas constitucionais como o está para as leis (art. 61, §2º)’”.¹⁷

5 – Considerações Finais

A Constituição Federal, enquanto norma máxima do Estado, possui imensurável importância para a sociedade, visto que além de trazer inúmeros direitos e garantias fundamentais, impõe que todo o ordenamento jurídico seja interpretado em conformidade com ela mesma.

Devido a isso, o legislador constituinte originário criou uma série de medidas para impedir o desvirtuamento da Carta Magna e, por conseguinte, assegurar a supremacia da mesma.

Entretanto, impedir que o povo, o detentor de todo o poder, ingresse com uma proposta de emenda constitucional não é meio para se preservar os princípios e valores constitucionais, pelo contrário, é flagrante desrespeito com toda a ordem jurídica vigente.

Diante de todo o exposto, conclui-se que resta ao exegeta, quando da interpretação do art. 60, compreender que, embora o rol de legitimados da PEC tenha “certo” caráter taxativo, o mesmo não é absoluto, devendo-se admitir a inclusão do povo entre os legitimados. Aí sim, ter-se-á, finalmente, uma verdadeira democracia no Brasil.

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