Resumo: O texto discute a questão da Repercussão Geral no âmbito do Recurso Extraordinário. Apresente seus precedente argentino e sua evolução histórica no âmbito do Congresso Nacional e sua regulamentação atual.

Palavras Chaves: Recurso Extraordinário. Arguição de Relevância. Precedentes. “Gravedad institucional”. Supremo Tribunal Federal.

SUMÁRIO

1. O Recurso Extraordinário, a Arguição de Relevância prevista na EC 7/77 e a Medida Provisória n. 2.226, de 4.9.2001 como precedentes da repercussão geral na EC45/2004. O STF e a Doutrina. 1.1. O exemplo argentino. A “Acordada” de 4/2007 e a regulamentação dos requisitos formais para interposição do recurso de inconstitucionalidade e “recursos de queja”. 2. A tramitação legislativa da Repercussão Geral. 2.1. A repercussão geral no Recurso Extraordinário prevista no art. 102 § 3º da EC 45/2004 da CF e a Lei nº 11.418/06. 3. A Emenda Regimental nº 21 do Regimento Interno do STF. 4. Natureza Jurídica da Repercussão. 5. A Repercussão Geral e o Processo Penal. 6. Nossa posição.

1. O Recurso Extraordinário ¹, a Argüição de Relevância prevista na EC 7/77 e a Medida Provisória n. 2.226, de 4.9.2001 como precedentes da repercussão geral na EC45/2004. O STF e a Doutrina

Observe-se, de saída, que o sistema recursal brasileiro consagra, de um lado, os denominados recursos ordinários, e do outro, os recursos extraordinários, aqui englobados o recurso especial (STJ) e o recurso extraordinário em sentido estrito (STF), denominados de recursos abertos e recursos de estrito direito, estes últimos preocupados, em última análise, com a Guarda da Constituição.

JOSÉ JOAQUIM MOUTA em trabalho intitulado A Repercussão Geral e o novo papel do Supremo, ² de forma didática escreve que “destarte, em teoria geral dos recursos é comum dividi-los em ordinários e extraordinários, sendo aqueles também chamados de recursos abertos (sem qualquer corte cognitivo) e estes de recursos de estrito direito (de fundamentação vinculada). O STF tem competência para recursos de fundamentação aberta (art. 102, II da CF/88), mas também atua como guardião da Constituição nos recursos extraordinários com restrição cognitiva (não se prestam a discutir a justiça da decisão).

No recurso extraordinário, portanto, o que se discute é a aspecto constitucional da decisão, se há ou não violação direta à CF/88, importando de forma reflexa a real ocorrência da justiça na decisão.

Aliás, a restrição cognitiva neste recurso de estrito direito não significa violação ao princípio da inafastabilidade da jurisdição, tendo em vista que a demanda necessariamente passou por instâncias ordinárias com competência para análise do aspecto subjetivo e, nesta instância extraordinária, o móvel recursal é a verificação do aspecto objetivo do decisum” – conclui.

Uma questão preliminar ao tratamento da Repercussão Geral é aquela referente ao âmbito do Recurso Extraordinário frente ao Recurso Especial, valendo-se mencionar a Súmula nº 640 do STF, nos seguintes termos: “É cabível recurso extraordinário contra decisão proferida por juiz de primeiro grau nas causas de alçada, ou por turma recursal de juizado especial cível ou criminal”.

Pelo enunciado transcrito evidencia-se, portanto, que para defender o Valor da Constituição o âmbito espacial de cabimento do Recurso Extraordinário não se restringe a que a decisão impugnada seja originária apenas de tribunal, ao contrário do que ocorre para o cabimento do recurso especial (CF, art. 105, III). Neste sentido, confira-se a decisão do Tribunal Pleno nos autos do RE 136154/DF, relator para o Acórdão, o Min. CARLOS VELLOSO (DJ 23.4.1993, p. 833).

Criticando a mencionada Súmula, é que foi lembrado pelo Min. GILMAR MENDES, nos autos do Agr-395662, publicado no DJ de 23.4.2004: “A Constituição Federal de 1988 estabelece ser admissível recurso extraordinário quando a decisão recorrida contrariar algum de seus dispositivos, declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal ou julgar válida lei ou ato do governo local contestado em face do texto constitucional. Assim, ao contrário do que se verifica em outras constitucionais, que limitam, muitas vezes, o recurso constitucional aos casos de afronta aos direitos fundamentais, optou o constituinte brasileiro por admitir o cabimento do recurso extraordinário contra qualquer decisão que, em única ou última instância, contrariar a Constituição. Portanto, a admissibilidade do recurso não está limitada, em tese, a parâmetros constitucionais, como é o caso da Verfassungsbeschwerde na Alemanha (Lei Fundamental, art. 93, n. 4ª), destinada, basicamente, à defesa dos direitos fundamentais” - conclui.

”Como premissa necessária à compreensão das espécies em exame – escreve MISAEL MONTENEGRO FILHO - ³, devemos fixar a ratio da existência dos recursos especial e extraordinário, que se afastam, em termos de requisitos e de finalidades, de todos os demais recursos previstos de forma taxativa na Lei Processual Civil.

O tema sobre o qual nos debruçamos neste instante passa pela análise da constatação de que o STF e o STJ não se apresentam como terceira instância, aberta após o esgotamento da denominada instância ordinária (1º e 2º Graus de Jurisdição). A finalidade dos dois tribunais não é de rever errores in judicando dos magistrados do 1º Grau de Jurisdição e dos tribunais, ou seja, não se prestam à análise dos elementos de fato dos processos judiciais que lhe são confiados.

A delegação constitucional – continua MONTENEGRO FILHO – atribuída às duas Cortes apóia-se na preocupação em proteger direito objetivo, ou seja, as normas constitucionais e infraconstitucionais, evitando que a descabida interpretação da lei possa alterar o seu sentido, a ratio da sua existência, tratando as Cortes Superiores de proferir a última palavra a respeito da interpretação dos regramentos constitucional e infraconstitucional” – conclui.

Dizendo de forma diferente: o sistema de controle incidental de constitucionalidade (embora visando zelar pelo sistema jurídico como tal), sem dúvida alguma, tem no Recurso Extraordinário o único caminho possível para se buscar um pronunciamento do Supremo Tribunal Federal, sendo de sublinhar que a CF em seu art. 102 § 3º inseriu a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei. Trata-se aí de um pressuposto formal do Recurso Extraordinário, visando com isto limitar, em termos de amplitude, o cabimento de sua impetração ⁴.

A previsão do requisito formal da Repercussão Geral para o conhecimento do Recurso Extraordinário, decorrente da EC 45/2004, de logo provocou uma inquietação na Doutrina quanto à existência, ou não, de precedente na própria História Constitucional Brasileira, visto que para alguns a repercussão geral não se trata de nenhuma novidade, pois corresponderia à argüição de relevância introduzida no sistema brasileiro pela EC nº 7, de 13 de abril de 1977, ao texto de 67-69.

A fim de facilitar a análise deste que nos parece precedente remoto da repercussão geral, vejamos a íntegra da EC 7/77, no tocante à matéria:

“Art. 119 -

§ 1º - As causas a que se refere o item III, alíneas a e d, deste artigo, serão indicadas pelo Supremo Tribunal Federal no regimento interno, que atenderá à sua natureza, espécie, valor pecuniário e relevância da questão federal.

§ 3º - O regimento interno estabelecerá:

c) – o processo e o julgamento dos feitos de sua competência originária ou recursal e da argüição de relevância da questão federal”.

Analisando a arguição de relevância, escreve RAUL ARMANDO MENDES (Da Interposição do Recurso Extraordinário ⁵) que (ela) “surgiu de elaboração no próprio seio do Supremo Tribunal Federal, quando da emenda regimental de 28 de agosto de 1963, sob a inspiração do saudoso e eminente Min. Hahnemann Guimarães, com a contribuição do eminente Min. Victor Nunes Leal, passando depois a ser texto constitucional, posta na Seção II do Capítulo VII da Constituição pela EC n. 7/1977”.

E mais adiante, continua: “A inovação serve para afastar óbices regimentais ao conhecimento do recurso extraordinário. É apresentada juntamente com as razões do recurso, porém, não cabe ao juízo a quo, ou seja, ao Presidente do Tribunal a quo, manifestar-se sobre sua admissibilidade. Qualquer decisão desta autoridade que impeça a remessa da argüição ao Supremo Tribunal Federal enseja reclamação nos termos do art. 156 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal” ⁶.

PAULINO JACQUES, em trabalho publicado à mesma época do denominado pacote de abril, (As Emendas Constitucionais nºs 7, 8 e 9 Explicadas ⁷) referindo-se ao texto de 1969, art. 119 § 1º, escreve: “O ‘poder normativo’ atribuído ao Supremo, para indicar, no seu Regimento Interno, as ‘causas’ de que tratam a alínea a (contrariar dispositivo da Constituição Federal ou negar vigência de tratado ou lei federal) e d (dar à lei federal interpretação divergente da que lhe tenha dado outro Tribunal ou o próprio Supremo Tribunal Federal), é louvável e está conforme a doutrina contemporânea da ‘estreita colaboração’ entre os Poderes do Estado, a fim de que este realize os seus altos fins de tutela e proteção em toda a plenitude. O dispositivo inclui, entre os pressupostos do exercício desse ‘poder normativo’, a ‘relevância da questão federal’, o que se compreende perfeitamente”.

Adiante, agora se referindo diretamente ao § 3º do art. 119, leciona PAULINO JACQUES: “As alterações são de forma (substituição de § único do art. 120 da Constituição Federal pelo § 3º supratrasladado, cujo caput passou a art. 119, com o neologismo ‘recursal’, em vez de ‘recursos’), salvo a ‘argüição de relevância da questão federal’, que foi inserida de conformidade com o estabelecido no § 1º, in fine”.

E conclui: “Demais, notamos que o legislador continua usando pleonasticamente a conjunção e entre a penúltima e a última alíneas c e d – desnecessária, como demonstramos em nossa ‘Constituição Explicada’, 2ª edição, Forense, 1968”.

Recentemente, e ainda com relação ao tema da relevância, OSMAR MENDES PAIXÃO CÔRTES (Recurso Extraordinário – Origem e Desenvolvimento no Direito Brasileiro ⁸) faz interessante observação ao afirmar que “a questão federal era tida como relevante, nos termos do art. 327 do RISTF, quando, pelos seus reflexos na ordem jurídica, e considerados os aspectos morais, econômicos, políticos ou sociais da causa, exigisse a apreciação do recurso extraordinário. Era examinada na sessão do Conselho, no Supremo Tribunal Federal, previamente ao recurso propriamente dito.

Rodolfo de Camargo Mancuso – prossegue PAIXÃO CÔRTES – bem destaca que muito se questionou sobre a natureza jurídica da argüição de relevância, estando o tema, todavia, pacificado, na doutrina e jurisprudência, no sentido de que ’não se tratava de recurso, e sim de um expediente que – pondo em realce a importância jurídica, social e econômica da matéria versada no recurso extraordinário – buscava obter o acesso desse apelo extremo no Supremo Tribunal Federal, nas hipóteses em princípio excluídas de seu âmbito’.

Muitas críticas foram feitas à argüição de relevância, que poderia levar à absoluta discricionariedade do Supremo Tribunal Federal na apreciação do recurso extraordinário. E, de fato, dependendo da regulamentação dada pelo Supremo Tribunal Federal, havia risco de redução considerável das hipóteses de cabimento do recurso e esvaziamento da sua tradicional função relacionada à manutenção do federalismo. Mas consoante já anotado, um maior risco poderia advir do excesso de processos levados à apreciação da Suprema Corte ⁹. Nesse sentido, Rodolfo de Camargo Mancuso fala da necessidade de filtragem dos processos: ‘De todo modo, parece indisputável que algum tipo de controle, filtro ou filtragem ¹⁰ há de existir para o acesso às Cortes Superiores, quanto mais não seja ante a evidente desproporção entre o número de seus membros e o volume de processos que, de outro modo, ali aportariam, sem um critério distintivo ou regulador; outrossim, a singela alternativa do aumento do número de julgadores, sobre não resolver o problema, acarretaria a indesejável macrocefalia da estrutura do Poder Judiciário, de per si já bastante avantajada’, conclui MANCUSO em citação trazida por PAIXÃO CÔRTES.

A equivalência da repercussão geral com a argüição de relevância é claramente reconhecida por ATHOS GUSMÃO CARNEIRO (Recurso Especial, Agravos e Agravo Interno ¹¹) ao estudar a Repercussão Geral e a Súmula Vinculante, nos seguintes termos: “A chamada ‘Reforma do Poder Judiciário’, traduzida na EC nº 45, de 08.12.2004, novamente instaurou perante o STF, com nova denominação, a antiga ‘arguição de relevância’ (prevista no RISTF, antigo art. 325, XI, e revogada por força da CF de 1988), seguindo, aliás, a orientação adotada em muitas Cortes Constitucionais de países de antiga e prestigiada tradição jurídica.

Na Argentina, o sistema restou acolhido sob o nome de gravidad institucional...” ¹²

Em nosso entender a arguição de relevância pode ser vista como precedente remoto da denominada repercussão geral, podendo-se ainda apontar um precedente próximo na Medida Provisória n. 2.226, datada de 4.9.2001 e publicada no DOU em 5.9.2001 ¹³, pela qual se inseriu na CLT o art. 896-A, nos seguintes termos:

“O Tribunal Superior do Trabalho, no recurso de revista, examinará previamente se a causa oferece transcendência com relação aos reflexos gerais de natureza econômica, política, social ou jurídica”.

Finalmente, vale mencionar-se a definição dada pela MP 2.226/01, e que passou a integrar a CLT, como sendo o seu art. 896-A:

“Art. 1º:

§ 1º - considera-se transcendência:

I – jurídica, o desrespeito patente aos direitos humanos, fundamentais ou aos interesses coletivos indisponíveis, com comprometimento da segurança e estabilidade das relações jurídicas;

II – política, o desrespeito notório ao princípio federativo ou à harmonia dos Poderes constituídos;

III – social, a existência de situação extraordinária de discriminação, de comprometimento do mercado de trabalho ou de perturbação notável à harmonia entre capital e trabalho;

IV – econômica, a ressonância de vulto da causa em relação a entidade de direito público ou economia mista, ou grave repercussão da questão na política econômica nacional, no segmento produtivo ou no desenvolvimento regular da atividade empresarial”.

Quer se use a expressão Arguição de Relevância, como o fez o texto constitucional de 1969, em seu art. 119 com a redação dada pela EC 7/77, quer se use o vocábulo Transcendência (CLT) ou ainda repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, vale que se traga à colação a lição de ALFREDO BUZAID, citado por RAUL ARMANDO MENDES ¹⁴, quando definindo Argüição de Relevância, ensinava: “Convém salientar, antes de mais nada, que ‘a argüição de relevância não é outro recurso, que se deva apresentar em separado. Ao contrário, integra o recurso extraordinário, é parte dele e só com ele pode ser deduzida. Apenas por medida de ordem pública – o fácil e pronto de seus fundamentos – exige o Regimento o destaque, mas na mesma petição, onde ocupará capítulo específico’.

A relevância da questão federal – continua BUZAID – é um conceito novo no direito brasileiro, que a doutrina está elaborando cuidadosamente, posto que sem contar com os valiosos subsídios do Supremo Tribunal Federal, onde é julgada em sessão do Conselho, de cuja ata ‘constará apenas a relação das argüições não conhecidas, bem como das acolhidas e rejeitadas’ (Regimento Interno, art. 328, VIII). Doreste Baptista observa que ‘será relevante a questão federal quando o interesse no seu desate seja maior fora da causa do que propriamente dentro dela’. O eminente Min. Victor Nunes Leal – prossegue - a quem cabe o mérito da criação desse instrumento para reduzir os encargos do Supremo Tribunal Federal, depois de assinalar as dificuldades de uma definição, observou: ‘Antes de tudo, a relevância para esse efeito, será apurada especialmente do ponto de vista do interesse público’” – conclui.

Pelas lições que traz sobre o tema, demos novamente a palavra a RAUL ARMANDO MENDES ¹⁵: “O Des. Barbosa Moreira diz ‘que a questão será relevante quando se reveste de interesse público, quando o seu desate se destina a repercutir necessariamente fora do âmbito estrito das relações entre as partes’ (Comentários ao Código de Processo Civil, 3. ed., Forense, v. 5, p. 656).

Diante desses precisos ensinamentos, conclui-se que é relevante a questão federal todas as vezes que a tese da controvérsia transcender o interesse de qualquer das partes para se situar no âmbito do interesse público.

Como exemplos citem-se: a aplicação da correção monetária em dívidas judiciais a partir da citação inicial ou da Lei n. 6.899/81. O Egrégio Conselho tem acolhido argüição no último sentido, a fim de que a instância ad quem recursal fique aberta ao conhecimento do recurso extraordinário, afastando, assim, o óbice regimental que tinha sido posto ao seu segmento.

Também o Egrégio Conselho acolheu argüição levantada para superar o óbice regimental e ser o recurso examinado à luz do direito à reparação do dano moral”.

E prossegue RAUL ARMANDO MENDES: “Diz o Min. Moreira Alves: ‘O julgamento em tese da relevância, ou não, da questão federal é antes ato político do que, propriamente, ato de prestação jurisdicional, e isso porque não se decide o caso concreto, mas apenas de verifica a existência, ou não, de um interesse que não é o do recorrente, mas que é superior a ele, pois o interesse federal de se possibilitar ao Tribunal Supremo do país a manifestação sobre a questão jurídica que é objeto daquele caso concreto, mas que transcende dele, pela importância jurídica, social, econômica ou política da questão mesma em julgamento, abstraídos os interesses concretos das partes litigantes.

É, aliás, em virtude desse caráter político advindo do julgamento em tese que se explica e se justifica a circunstância de se admitir que a argüição de relevância da questão federal seja acolhida ainda quando a maioria do Tribunal se manifesta pela sua rejeição, e desde que essa maioria se forme com o mínimo de quatro votos em onze possíveis’” (Revista do Instituto dos Advogados Brasileiros, ano XVI, n. 58 e 59, 1º e 2º sem. 1982 p. 48).

As considerações trazidas ao texto tiveram uma intenção, qual seja a de chamar a atenção para o fato de que o requisito formal para conhecimento do Recurso Extraordinário, que hoje aparece com a denominação de repercussão geral, apesar de pequenas diferenças, em essência tem o mesmo conteúdo da arguição de relevância introduzida em nosso sistema pela EC 7/77, ou no âmbito do processo do trabalho, a transcendência do art. 896-A da CLT.

Em todas as hipóteses há sempre um firme objetivo, qual seja o de peneirar ou filtrar os recursos apresentados, permitindo que apenas aqueles recursos relacionados direta e objetivamente com a Constituição, sejam aceitos pelo órgão máximo do Poder Judiciário Brasileiro – o Supremo Tribunal Federal – e daí a expressão Recurso Extraordinário.

1.1. O exemplo argentino. A “Acordada” de 4/2007 e a regulamentação dos requisitos formais para interposição do recurso de inconstitucionalidade e “recursos de queja”.

Uma das fontes mais importantes para o estudo de qualquer instituto jurídico, (sempre o dissemos!) é conhecer a história dos institutos jurídicos, tanto no plano externo (quando se tratar de recepção legislativa), quanto no interno, aqui englobando seus antecedentes, bem como o percurso das discussões no plano da produção da norma ¹⁶.

Neste item de nosso estudo, as atenções estarão voltadas para o que se denomina de Recepção Legislativa Externa, compreendida como a aceitação, por um sistema jurídico (com as necessárias adaptações), de instituto oriundo de outro, seja da mesma família, ou não, o que se verifica na contemporaneidade de forma muito mais frequente, em razão da facilidade proporcionada pela Globalização e, especialmente, pela facilidade com que os meios de comunicação revelam e disponibilizam inovações de qualquer natureza ¹⁷.

Neste sentido, no caso em estudo, além da influência americana com o writ of certiori, sofremos influência direta do sistema constitucional argentino com o seu Recurso Extraordinario por Gravedad Institucional, assim explicado por FERNANDO N. BARRANCOS Y VEDIA em seu livro Recurso Extraordinário y ‘Gravedad Institucional’ ¹⁸, com amparo de GÉRMAN J. BIDART CAMPOS: “el recurso extraordinario ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación es una vía de naturaleza excepcional, que tiene como principal función la de asegurar la supremacía de la Constitución Nacional. Se ha dicho también que su objeto es ‘lograr uma revisión de sentencias a título de control de constitucionalidad’”.

Antes, porém, de analisarmos o tema, oportuno é que apresentemos, em rápidas linhas, o controle de constitucionalidade na Argentina, para tal seguindo o resumo apresentado por ALBERTO RICARDO DALLA VÍA ¹⁹, valendo lembrar que naquele sistema jurídico, o método de controle é difuso, o que significa dizer que, todo e qualquer juiz é competente para “declarar inconstitucional una norma, siempre que esto haya sido solicitado por la parte y que el tema forme parte del litígio”.

Por outro lado, a Corte Suprema de Justiça, criada pela Constituição Nacional (1853) instalou-se, formalmente, em 15.01.1863, sob a inspiração do modelo americano (art. III) exerce o controle de constitucionalidade na forma originária e exclusiva nos casos do artigo 117 da Constituição, por apelação nas matérias próprias da competência da Justiça Federal e pela via do “recurso extraordinário”, nos casos do art. 14 da Lei 48 e naqueles têm “supuestos de ‘arbitrariedad’ y de ‘gravedad institucional’”. Vale lembrar que a lei mencionada (nº 48) é de 26 de agosto de 1863, e a regulamentação do recurso extraordinário de constitucionalidade está regulada em seus artigos 14, 15 e 16, nos seguintes termos ²⁰:

“Artículo 14.- Una vez radicado un juicio ante los tribunales de provincia, será sentenciado y fenecido en la jurisdicción provincial, y sólo podrá apelarse a la Corte Suprema de las sentencias definitivas pronunciadas por los tribunales superiores de provincia en los casos siguientes:

1) cuando en el pleito se haya puesto en cuestión la validez de un tratado, de una ley del Congreso, o de una autoridad ejercida en nombre de la Nación, y la decisión haya sido contra su validez;

2) cuando la validez de una ley, decreto o autoridad de provincia se haya puesto en cuestión bajo la pretensión de ser repugnante a la Constitución Nacional, a los tratados o leyes del Congreso, y la decisión haya sido en favor de la validez de la ley o autoridad de provincia;

3) cuando la inteligencia de alguna cláusula de la Constitución, o de un tratado o ley del Congreso, o una comisión ejercida en nombre de la autoridad nacional haya sido cuestionada y la decisión sea contra la validez del título, derecho, privilegio o exención que se funda en dicha cláusula y sea materia de litigio.

Artículo 15.- Cuando se entable el recurso de apelación que autoriza el artículo anterior deberá deducirse la queja con arreglo a lo prescripto en él, de tal modo que su fundamento parezca de los autos y tenga una relación directa e inmediata a las cuestiones de validez de los artículos de la Constitución, leyes, tratados o comisiones en disputa, quedando entendido que la interpretación o aplicación que los tribunales de provincia hicieren de los códigos Civil, Penal, Comercial y de Minería, no dará ocasión a este recurso por el hecho de ser leyes del Congreso, en virtud de lo dispuesto en el inciso 11, artículo 67 de la Constitución.

Artículo 16.- En los recursos de que tratan los dos artículos anteriores, cuando la Corte Suprema revoque, hará una declaratoria sobre el punto disputado, y devolverá la causa para que sea nuevamente juzgada; o bien resolverá sobre el fondo, y aun podrá ordenar la ejecución especialmente si la causa hubiese sido una vez devuelta por idéntica razón.”

Nos termos da legislação citada, podemos afirmar que “es posible llegar por via de apelación a la Corte Suprema, una vez agotada la instancia ante el supremo tribunal de la causa. Los supuestos de procedencia son tres, pudiendo tratarse de una ‘cuestión federal simples’ (interpretación) o ‘cuestiones federales complejas’ en disputa de normas de derecho común con preceptos constitucionales y cuando un acto de uma autoridad local está controvertido com uma norma de la Constitución Nacional (art. 14 Ley 48). Fuera de los casos mencionados, el recurso extraordinario sólo es procedente en los supuestos de ‘arbitrariedad’ y de ‘gravedad institucional’, que se encuentran legislados y que son producto de la elaboración ‘pretoriana’ de nuestra Corte Suprema” ²¹.