Feita essa advertência, teceremos algumas considerações importantes sobre artigos relacionados com o tema. São eles:

CF/88 – art. 37 (...) VI - é garantido ao servidor público civil o direito à livre associação sindical;

(...)

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;

(...)

CLT - Art. 7º Os preceitos constantes da presente Consolidação salvo quando fôr em cada caso, expressamente determinado em contrário, não se aplicam:

(...)

c) aos funcionários públicos da União, dos Estados e dos Municípios e aos respectivos extranumerários em serviço nas próprias repartições;

d) aos servidores de autarquias paraestatais, desde que sujeitos a regime próprio de proteção ao trabalho que lhes assegure situação análoga à dos funcionários públicos.

(...)

Art. 580. A contribuição sindical será recolhida, de uma só vez, anualmente, e consistirá:

I - Na importância correspondente à remuneração de um dia de trabalho, para os empregados, qualquer que seja a forma da referida remuneração;

(...)

§ 4º Os agentes ou trabalhadores autônomos e os profissionais liberais, organizados em firma ou empresa, com capital social registrado, recolherão a contribuição sindical de acordo com a tabela progressiva a que se refere o item III.

(...)

Art. 582. Os empregadores são obrigados a descontar, da folha de pagamento de seus empregados relativa ao mês de março de cada ano, a contribuição sindical por estes devida aos respectivos sindicatos.

§ 1º Considera-se um dia de trabalho, para efeito de determinação da importância a que alude o item I do Art. 580, o equivalente:

a) a uma jornada normal de trabalho, se o pagamento ao empregado for feito por unidade de tempo;

b) a 1/30 (um trinta avos) da quantia percebida no mês anterior, se a remuneração for paga por tarefa, empreitada ou comissão.

§ 2º Quando o salário for pago em utilidades, ou nos casos em que o empregado receba, habitualmente, gorjetas, a contribuição sindical corresponderá a 1/30 (um trinta avos) da importância que tiver servido de base, no mês de janeiro, para a contribuição do empregado à Previdência Social.

Art. 583 - O recolhimento da contribuição sindical referente aos empregados e trabalhadores avulsos será efetuado no mês de abril de cada ano, e o relativo aos agentes ou trabalhadores autônomos e profissionais liberais realizar-se-á no mês de fevereiro.

(...)

CTN – Art. 97. Somente a lei pode estabelecer:

(...)

III - a definição do fato gerador da obrigação tributária principal, ressalvado o disposto no inciso I do § 3º do artigo 52, e do seu sujeito passivo;

(...)

Art. 108. Na ausência de disposição expressa, a autoridade competente para aplicar a legislação tributária utilizará sucessivamente, na ordem indicada:

I - a analogia;

(...)

§ 1º O emprego da analogia não poderá resultar na exigência de tributo não previsto em lei.

(...)

O terceiro artigo mencionado (art. 7º da CLT) é taxativo ao condicionar à expressa determinação legal a aplicação dos dispositivos previstos na CLT aos servidores públicos estatuários dos entes da Federação e suas autarquias. Esse artigo, por si só, já seria suficiente para obstar o desconto da contribuição sindical da maioria dos servidores públicos estatutários do país.

Além disso, conforme bem observado pela Ministra Eliana Calmon no REsp 612.842/RS, “a lei específica quanto à contribuição sindical compulsória, com característica tributária, é a própria Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, que traz todos os contornos da exação, inclusive fato gerador, formas de recolhimento e sujeitos ativo e passivo”. Apesar de não haver divergência quanto à primeira premissa, nossa segunda premissa e a conclusão são diferentes.

Com efeito, a CLT definiu todos os contornos da contribuição sindical. E estabeleceu como seus sujeitos passivos os empregados, profissionais liberais, trabalhadores avulsos e autônomos. Não há menção a servidores públicos^[2]. O silogismo é simples: empregados, profissionais liberais, trabalhadores avulsos e autônomos são sujeitos passivos da contribuição sindical; servidores públicos não se enquadram em nenhuma das quatro categorias; logo, servidores públicos não são sujeitos passivos da contribuição sindical!

A mera previsão do direito à livre associação sindical para os servidores públicos pela CF/88 (art. 37, V) não tem o condão de autorizar a cobrança de tributo sem que a lei o determine – princípio da legalidade tributária (art. 150, I, da CF/88). Tampouco é possível estender o conceito de empregado, cujos contornos técnicos há muito tempo estão estabelecidos, para abranger também servidores públicos, visando à inclusão destes como sujeitos passivos de uma obrigação tributária. Com efeito, da utilização da analogia não pode resultar a exigência de tributo (art. 108, § 1º, do CTN).

A inexistência de divergência doutrinária acerca da distinção entre empregados e servidores públicos dispensaria qualquer explicação de nossa parte, mas vamos a ela – deixaremos de lado, apenas, a diferenciação entre servidor público e profissional liberal, trabalhador avulso e autônomo, pois é auto-explicativa.

De acordo com a CLT, empregado é “toda pessoa física que prestar serviços de natureza não eventual a empregador, sob a dependência deste e mediante salário” (art. 3º). Empregador, por sua vez, não se confunde com pessoa jurídica de direito público, pois, de acordo com a CLT, é “a empresa, individual ou coletiva, que, assumindo os riscos da atividade econômica, admite, assalaria e dirige a prestação pessoal de serviço” (art. 2º) ou, ainda, “os profissionais liberais, as instituições de beneficência, as associações recreativas ou outras instituições sem fins lucrativos, que admitirem trabalhadores como empregados” (art. 2º, § 1º - empregador por equiparação).

Servidor público é espécie do gênero agente público, e refere-se aos indivíduos titulares de cargos públicos – não empregos públicos –, que guardam relação especial com a Administração, de natureza institucional, gozando, inclusive, de estabilidade após três anos de efetivo exercício. Esses servidores são regidos por estatuto próprio e, conforme já visto, não se lhes aplicam os dispositivos da CLT, salvo expressa determinação legal em sentido contrário.

Amparam nosso entendimento, em alguns pontos, o renomado tributarista Leandro Paulsen e o igualmente célebre trabalhista Sérgio Pinto Martins:

Tendo em conta que o fundamento legal da contribuição sindical são os arts. 578 e 580 da CLT, só pode ser exigida de servidores celetistas, (...) salvo dispositivo de lei específico que a institua. (PAULSEN, Leandro. Direito Tributário: Constituição e Código Tributário à luz da doutrina e da jurisprudência. 10ª ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora; ESMAFE, 2008, p. 153).

O STF entendeu que a contribuição sindical pode ser cobrada dos servidores públicos, pois foi recebido pela Constituição o art. 578 da CLT (Ac. STF, Recurso em Mandado de Segurança 21.758-1, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJU de 4-11-94, p. 29.831). Entretanto, o art. 578 da CLT trata apenas de funcionários privados e não públicos. O inciso IV do art. 8º da Constituição também diz respeito, apenas, aos funcionários do setor privado e não público, pois o § 3º do art. 39 da Lei Maior não faz remissão ao art. 8º da Constituição. Haveria necessidade, portanto, de lei própria. Sem lei, não poderia ser exigida a contribuição sindical de funcionário público, salvo dos empregados públicos, que são regidos pela CLT. (MARTINS, Sérgio Pinto. Direito do Trabalho. 19ª Ed. São Paulo: ATLAS, 2003, p. 746)

III – A Instrução Normativa nº 1 do Ministério do Trabalho e Emprego, de 30 de setembro de 2008

Registre-se, outrossim, que o Ministério do Trabalho e Emprego recentemente editou a Instrução Normativa nº 1, de 30 de setembro de 2008, nos seguintes termos:

CONSIDERANDO a necessidade de uniformizar o procedimento de recolhimento da contribuição sindical, prevista nos artigos 578 e seguintes da Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, pela administração pública federal, estadual e municipal;

CONSIDERANDO que a exclusão dos servidores estatutários do recolhimento da contribuição sindical viola o princípio da isonomia tributária, previsto no art. 150, II da Constituição Federal de 1988;

CONSIDERANDO que os acórdãos proferidos nos RMS 217.851 (sic), RE 146.733 e RE 180.745 do Supremo Tribunal Federal determinam que "facultada a formação de sindicatos de servidores públicos (CF, art. 37, VI), não cabe excluí-los do regime da contribuição legal compulsória exigível dos membros da categoria";

CONSIDERANDO que o Superior Tribunal de Justiça, no mesmo sentido do Supremo Tribunal Federal, vem dispondo que "A lei que disciplina a contribuição sindical compulsória (''imposto sindical'') é a CLT, nos arts. 578 e seguintes, a qual é aplicável a todos os trabalhadores de determinada categoria, inclusive aos servidores públicos", conforme os acórdãos dos Resp 612.842 e Resp 442.509;

e

CONSIDERANDO que os Tribunais Regionais Federais também vêm aplicando as normas dos art. 578 e seguintes da CLT aos servidores e empregados públicos, resolve:

Art. 1º Os órgãos da administração pública federal, estadual e municipal, direta e indireta, deverão recolher a contribuição sindical prevista no art. 578, da CLT, de todos os servidores e empregados públicos, observado o disposto nos artigos 580 e seguintes da Consolidação das Leis do Trabalho.

Art. 2º Esta Instrução Normativa entra em vigor na data de sua publicação.

Observe-se, primeiramente, que os Recursos Extraordinários 146.733 e 180.745 não trataram da contribuição sindical de servidores públicos. Com efeito, o primeiro referiu-se à contribuição social sobre o lucro das pessoas jurídicas, e não há menção ao tributo disciplinado pela CLT em qualquer dos votos. Já o segundo limitou-se a debater a recepção, pela Constituição Federal de 1988, da contribuição sindical de não filiados ao sindicato, sem mencionar a situação dos servidores públicos estatutários.

Quanto ao RMS 21.785 e à jurisprudência do STJ, remetemos o leitor para a primeira parte deste artigo.

Em relação à apontada violação à isonomia pela exclusão dos servidores estatutários do recolhimento da contribuição sindical, deve-se ressaltar que a igualdade de tratamento pressupõe a igualdade entre empregados e servidores. Conforme já demonstrado, são categorias que não se confundem. Ademais, após magistral análise jurídica, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 492 (Min. Carlos Velloso, DJ de 12/3/1993), reconheceu que a Constituição Federal não assegurou aos servidores públicos o direito à negociação coletiva e ao ajuizamento de dissídios coletivos, devendo seus direitos e garantias ser fixados obrigatoriamente por lei (em relação aos vencimentos, ver Súmula 679/STF). Essas são diferenças importantes que justificariam o tratamento diferenciado dado aos servidores estatutários - embora nossa tese central, aqui, seja apenas a de que é necessária expressa determinação legal para a cobrança da contribuição sindical de servidores públicos. Nos termos do voto do relator na referida ação direta, citando o parecer da representante do Ministério Público:

[...] [há] muitas e inconciliáveis diferenças entre o regime estatutário e o contratual de Direito Privado, mas especificamente o de Direito do Trabalho. Neste, apesar da franca intervenção do Estado na regulação das relações de trabalho (...), existe amplo espaço para a autonomia da vontade, nascendo os direitos e obrigações não da lei, mas do contrato.

Enquanto as relações de Direito Público caracterizam-se pela desigualdade jurídica das partes (Estado e administrado), nas de Direito Privado impõem-se a igualdade jurídica, a despeito de ser comum a desigualdade econômica – caso das relações privadas de trabalho – a forçar a intervenção do Estado, mas sem desnaturar a origem contratual das obrigações.

É certo, assim, que as relações do servidor público com o Estado são diferentes daquelas que se estabelecem entre empregado e patrão. Por isso, não é viável dar-lhes tratamento igual e nem a Constituição o fez.

Tanto isso é verdade que, quando quis conferir ao servidor público alguns dos direitos atribuídos aos trabalhadores em geral, a Carta mandou aplicar-lhes os preceitos correspondentes (...). Se ambas as categorias tivessem o mesmo status, os servidores públicos só por isso gozariam dos mesmos direitos daqueles trabalhadores, não havendo razão para a Carta Maior aplicar-lhes as normas que os prevêem.

Por fim, a mera “necessidade de uniformizar o procedimento de recolhimento da contribuição sindical (...) pela administração pública federal, estadual e municipal” e a existência de alguns precedentes judiciais sem efeitos vinculantes e erga omnes não legitimam a cobrança compulsória do tributo “de todos os servidores e empregados públicos” do país com base em uma instrução normativa, o que viola, pelas razões já expostas, o princípio da estrita legalidade tributária (art. 150, I, da CF/88). Com efeito, apenas a lei pode definir o sujeito passivo dos tributos (art. 97, III, do CTN).

Ademais, não há falar que os arts. 583, § 1º, e 589 da CLT amparam o ato normativo em questão, pois tratam, respectivamente, do recolhimento da contribuição por meio de “sistema de guias, de acordo com as instruções expedidas pelo Ministro do Trabalho”, e dos créditos a serem realizados pela Caixa Econômica Federal após a arrecadação do tributo.

Conclusão

A questão da incidência da contribuição sindical sobre os salários dos servidores públicos estatutários ainda não foi objeto de análise aprofundada pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Superior Tribunal de Justiça, apesar de haver um considerável número de precedentes sobre o tema.

De nossa parte, não vislumbramos a possibilidade de estender a aplicação dos arts. 578 e seguintes da CLT aos servidores públicos estatutários, porquanto (a) o art. 7º da CLT é taxativo ao condicionar à expressa determinação legal a aplicação dos dispositivos previstos na CLT aos servidores públicos estatuários dos entes da Federação e suas autarquias; (b) os servidores públicos não estão previstos como sujeitos passivos da contribuição sindical, sendo vedada a utilização da analogia para a exigência de tributo (art. 108, § 1º, do CTN); (c) da mera previsão do direito à livre associação sindical para os servidores públicos pela CF/88 (art. 37, V) não decorre a autorização para a cobrança de tributo sem que a lei o determine (art. 150, I, da CF/88 e art. 97, III, do CTN); (d) a Instrução Normativa nº 1/2008 do MTE não tem amparo legal nem constitucional e há flagrantes equívocos em suas premissas.

Notas

[1] “Hermentismo”, termo inexistente no dicionário, inclusive no jurídico, é empregado ironicamente por Douglas Fischer, Procurador Regional da República na 4ª Região, para quem significa “a hermenêutica das ementas”, “nova forma de interpretação jurídica” (FISCHER, Douglas. O STF e o crime de apropriação indébita de INSS. In: Revista Jus Vigilantibus, 11/1/2009. Disponível em: < http://jusvi.com/artigos/37894>. Acesso em 5 de junho de 2009).

[2] Nem teria como ser diferente, pois à época da elaboração da CLT não havia direito à associação sindical para os servidores públicos.