Com a criação do Decreto nº. 42.056/97, a polêmica se instaurou em torno dos prazos estabelecidos para a eliminação da queima. De um lado, as empresas, apontando a falta de condições econômicas e técnicas para se adequar a estes prazos em tempo hábil. De outro lado, os trabalhadores e os sindicatos, argumentando que a mecanização da colheita de cana provocaria o aumento do desemprego no campo e a falta de perspectivas para a reinserção dos trabalhadores no mercado de trabalho.

Em 4 de junho de 1998 foi editada a Resolução Conjunta nº. 01/98, entre a Secretaria da Agricultura e Abastecimento e do Meio Ambiente do Estado de São Paulo, regulamentando a eliminação gradativa da queima da palha da cana-de-açúcar.

A possibilidade da queima controlada da palha de cana-de-açúcar iniciou-se por meio do Projeto de Lei nº. 10.547, de 02 de Maio de 2000 do Deputado Arnaldo Jardim (PMDB). Em 19 de setembro de 2002, o governador do Estado de São Paulo, Geraldo Alckmin, promulgou a Lei Estadual nº. 11.241/2002, que dispõe sobre a eliminação do uso do fogo como método despalhador da palha da cana-de-açúcar, dando providências correlatas. Esta lei complementou a Lei Estadual nº. 10.547/2000, que dispunha sobre o emprego do fogo como técnica agrícola, revogando seu parágrafo 2º do artigo 1º e os artigos 16 e 17.

Esta lei foi regulamentada pelo Decreto nº. 47.700, de março de 2003, que explicita os comandos da lei para dar-lhe plena execução e entendimento aos órgãos incumbidos de sua aplicação e, também, aos administrados, valendo ressaltar o ganho de qualidade decorrente dos procedimentos por via eletrônica estabelecidos.

A finalidade da lei e seu regulamento é a eliminação total da queima de canaviais em todo o Estado de São Paulo. Todavia, como se julgou inviável fazer isso abruptamente, a lei estabeleceu prazos, considerando os ciclos qüinqüenais de renovação dos canaviais.

A Lei 11.241/2002 apresenta, em seu artigo 2º, uma tabela para a eliminação gradativa do atual processo de cultivo. Segundo este dispositivo, a queima da palha da cana-de-açúcar deverá ser totalmente substituída num período de 30 anos, num prazo que termina em 2031. A partir dessa data, só poderá existir o cultivo mecanizado de cana crua.

A legislação estadual também distingue as áreas mecanizáveis das não mecanizáveis (plantações em terrenos com declives superiores a 12%) e criou uma tabela para cada uma delas, determinando a sua redução gradativa de modo que a cada cinco anos deixe de ser queimada 20% da área a ser colhida.

O ganho ambiental da atual lei em relação à lei anterior é que aquela só obrigava a eliminação gradativa da queima nas áreas passíveis de mecanização da colheita e a atual impõe essa eliminação em qualquer área, mesmo não mecanizável, embora, neste caso, em prazo maior.

Acontece que, agora as indústrias de açúcar e álcool do Estado de São Paulo, terão, a partir de junho de 2006, novas metas para a eliminação completa das queimadas nos canaviais paulistas, pois a União de Indústrias da Cana de Açúcar (Unica) assinou um protocolo de intenções em que aceita eliminar as queimadas até 2014 nas chamadas “áreas mecanizáveis”.

O prazo previsto na Lei nº. 11.241/2002 previa o fim das queimadas em 2021. Em áreas consideradas “não mecanizáveis” - com nível de inclinação acima de 12% - também passa a vigorar um novo prazo: 2017. Pela lei em vigor, as usinas e os produtores de cana tinham até 2031 para encerrar as queimadas. A negociação para antecipar os prazos foi tomada com base nas perspectivas de crescimento da produção de cana em São Paulo, que hoje já cobre 4,2 milhões de hectares (BRITO, 2007).

3.2 A Prática das Queimadas segundo o Código Florestal

A interpretação do artigo 27 da Lei nº. 4.771/65 (Código Florestal) pelos ambientalistas na questão da cana-de-açúcar ganhou atenção mais por razões de suposta poluição atmosférica do que, também inapropriadamente, por força do dispositivo legal, embora nele se alicercem as interpretações casuísticas. Não se trata de defender o uso do fogo aleatória e indiscriminadamente, mas atentar para os limites do Poder Público consoante a lei, precavendo-se dos abusos cometidos pelas autoridades em nome do cumprimento dela.

A bem da verdade, a lei, no referido dispositivo, proíbe o uso do fogo nas florestas e demais formas de vegetação. É preciso entender que os pressupostos da lei são a defesa das florestas e demais formas de vegetação natural, bem como do uso dos produtos de origem vegetal, para inibir a extração predatória desses recursos naturais.

O artigo 1º conceitua que “as florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum”. Portanto, é imperativo que as florestas e demais formas de vegetação sejam reconhecidas de utilidade para se tornarem bens de interesse comum e, assim, receberem a proteção legal. É o espírito da lei. Se assim não fosse, o exercício do direito de propriedade ficaria limitado por força da lei. Por outro lado, o legislador estabeleceu aquilo que é possível para o Estado, ou seja, reconhecer o que for de interesse público para não ferir o direito de propriedade, constitucionalmente assegurado. A cana-de-açúcar não é reconhecida de utilidade às terras que revestem, pelo menos ambientalmente.

Está claro, pois, que o legislador ordinário não extrapolou a norma maior. Prescreveu apenas a proteção aos remanescentes florestais e às demais formas de vegetação natural. Estas formas de vegetação não podem ser consideradas florestas, mas ecótonos de importância relevante ao meio ambiente, que se configuram numa exceção, muito válida, de assegurar a preservação da remanescência florestal. Não transcende, porém, em hipótese alguma, a intencionalidade do legislador em impor regras para os revestimentos vegetais de exploração econômica, senão o teria feito explicitamente.

A única explicação de exceção à regra esta contida no parágrafo único do artigo 27, o qual reproduzimos abaixo:

Art. 27. Se peculiaridades locais ou regionais justificarem o emprego do fogo em práticas agropastoris ou florestais, a permissão será estabelecida em ato do Poder Público, circunscrevendo as áreas e estabelecendo normas de precaução.

Convém examinar o termo agropastoril, que, no nosso entendimento, nem de longe tem sinonímia com agricultura, embora com origem na mesma raiz. Agro, do grego agrós, significa campo. Agropastoril é a prática de pastoreio de rebanhos em campos naturais ou cultivados. Enquanto que agricultura são as práticas agrícolas de cultivo dos campos com lavouras. São coisas distintas e muito diferentes.

Deve-se aprofundar um pouco mais a análise para espantar contestações superficiais. Ainda que pudesse ser entendido o termo agropastoril como uso dos campos para lavouras e pastoreio, estaria o legislador cometendo uma injustiça, pois que somente seria justificável o emprego do fogo naquelas propriedades que realizassem práticas concomitantes de cultivo de lavouras e pastoreio de animais, o que seria uma discriminação, condenável pelo direito de igualdade. O parágrafo único do artigo 27 não remete a uma exceção, mas cria uma regra, pelo fato de dar interesse à proteção dos imensos campos de pastoreio, naturais e cultivados, que, via de regra, possuem rica vegetação arbórea, comumente circunscrita por remanescentes florestais. Estes espaços costumam ser contíguos às áreas de preservação permanente, interligando propriedades desprovidas de defesa para controle do fogo e formando grandes extensões. Fica evidente a preocupação do legislador em proteger estes imensos campos nativos, explorados em regime agropastoril.

Assim visto, não existe restrição no Código Florestal à queima de cana e restos vegetais provenientes da agricultura, pelo menos na esfera federal.

3.3 A (In) Constitucionalidade das Leis Estaduais e Municipais

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 225, ao tratar do meio ambiente, estabelece no inciso V, de seu parágrafo primeiro, que o Poder Público tem a incumbência de “controlar a produção, comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente”.

No entanto, a queima da palha de cana é, como já demonstrado, uma técnica utilizada na produção de cana, que comporta risco para, pelo menos, a qualidade de vida; portanto, deve ter sua utilização controlada pelo Poder Público. Controlar, no caso, não deve alcançar o conceito de extinguir. Controlar significa dominar, governar, coordenar, administrar. Extinguir a queima seria estabelecer o fim do controle, o fim de uma incumbência estabelecida constitucionalmente ao Poder Público.

Este entender é referendado, inclusive, pela própria lei especial em matéria ambiental: o Código Florestal, que em seu artigo 27, estabelece que o fogo é proibido nas florestas e demais formas de vegetação; entretanto, em seu parágrafo único, excepciona: se peculiaridades locais ou regionais justificarem o emprego do fogo em práticas agropastoris ou florestais, a permissão será estabelecida em ato do Poder Público, circunscrevendo as áreas e estabelecendo normas de precaução.

É plenamente perceptível a preocupação do legislador em circunscrever a Lei especial dentro da norma maior, a Constituição. E, neste aspecto, basta determinar-se a existência de peculiaridades no Estado de São Paulo, especialmente no que diz respeito à cultura da cana-de-açúcar, que venham a justificar a queima da palha como método preparatório da colheita da cana. Estas peculiaridades aparentemente existem e têm, na sua maioria, perfis econômicos e sociais; exemplos:

• Não existem máquinas disponíveis para a mecanização no curto ou no médio prazo;
• A maioria das lavouras não está tecnicamente implantada para receber tais máquinas;
• A maioria dos pequenos e médios produtores não suportará o aumento do custo de mão-de-obra no corte sem prévia queima;
• Cada máquina desemprega cerca de 80 trabalhadores rurais;
• A extinção da queima eleva os custos de produção, e muitas áreas não são passíveis de corte, nem mesmo manual, sem queima.

Poder-se-ia entender que, com a proibição da prática das queimadas, a função social da propriedade, instituída no artigo 5º, inciso XXIII e no artigo 186 da Constituição Federal, não seria atendida, pois concorreria para o risco de perda de renda e emprego no Estado, num momento absolutamente inadequado. Assim, qualquer Decreto Estadual que venha a proibir, no curto ou médio prazo, a utilização do fogo no preparo da colheita de cana-de-açúcar, desprezando as peculiaridades da cultura no Estado, seria inconstitucional, pois seria uma norma de extinção, não de controle.

Sob o ponto de vista constitucional, por inexistir norma legal, o Poder Público não pode expedir regulamentos subalternos sem o devido processo legislativo. Temos a garantia constitucional de que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei” (art. 5º, CF). Claro que é dever de todos defender e preservar o meio ambiente, essencial à sadia qualidade de vida, mas, ainda assim, cabe ao Poder Público promover a educação ambiental.

De acordo com a legislação atual, os órgãos ambientais podem exigir o uso do fogo de forma controlada, por questões de poluição e saúde pública. Atualmente, não existe nenhuma norma especifica que proíba o fogo na agricultura.

Se algum diploma pode criar regras relativas à queima de culturas, o mais adequado é a Lei nº. 8.171/91, que dispõe sobre a política agrícola. Nos seus fundamentos, ela define alguns objetivos e estabelece ações e instrumentos de política agrícola, sempre fazendo menção de que a exploração econômica se sujeita à preservação ambiental, do interesse público de se proteger o meio ambiente e da conservação e recuperação dos recursos naturais. No capítulo relativo à Proteção do Meio Ambiente e da Conservação dos Recursos Naturais, o texto define os procedimentos sobre as terras agrícolas, determinados no artigo 19.

No artigo 26, da citada lei, fica estabelecido que: “A proteção ao meio ambiente e dos recursos naturais terá programas plurianuais e planos operativos anuais, elaborados pelos órgãos competentes, mantidos ou não pelo Poder Público, sob a coordenação da União e das Unidades da Federação”. Se o Poder Público, que está obrigado por lei, não discute nem coloca esses programas ao conhecimento da sociedade, não há porque esta, voluntariamente, apresse-se a cumpri-los, até porque depende de critérios técnicos e científicos.

A prática do fogo como meio de eliminar restos vegetais ou na facilitação da colheita da cana pode sofrer restrições devido à poluição, mas nunca proibição, pois entendemos que nenhuma norma legal está vigente regulando por completo a prática. Decretos ou Portarias que ousam regular o assunto (impondo proibição) não têm receptividade no ordenamento jurídico, a não ser para caracterizar abuso de poder.

O Estado de São Paulo tem leis próprias (Lei nº. 10.547/2000 e Lei nº. 11.241/2002), e pode tê-las porque em matéria ambiental os entes podem legislar concorrentemente. Acontece que a redação confusa da lei das queimadas não proíbe o fogo. Determina apenas que as queimadas sejam paulatinamente eliminadas em certas áreas. Portanto, em consonância com a lei federal de política agrícola, tal dispositivo estabeleceu condições de controle e de precaução, muito mais por dever de assegurar o patrimônio dos lindeiros do que propriamente para regular o uso do fogo em práticas agrícolas. Pela lei paulista, contudo, a burocracia é tanta que se torna mais cômodo cortar cana crua (BELODI, 2002).

Outra questão tormentosa é a de saber o limite da atuação municipal para legislar sobre questões ambientais, entre elas, a proibição da queimada da palha de cana, pois as matérias de competência comum do artigo 23 da Constituição Federal devem ser exercidas no âmbito da competência do ente federado que pretender agir ou legislar.

Sobre o tema ambiental, a definição de competência legislativa é mais complicada, pois toda ação atentatória ao ambiente é de interesse local, mas também, por se tratar de um bem de uso comum do povo, interessa a todas as pessoas que habitam o território nacional, inclusive os estrangeiros. É assim porque o direito ao ambiente sadio é direito difuso.

No estado de São Paulo, quatro municípios já aprovaram leis proibindo a queima da cana-de-açúcar, quais sejam: Americana, Ribeirão Preto, Paulínia e Limeira. Entretanto, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade que contestava uma lei municipal da prefeitura de Americana (SP), que impedia a realização da queima da cana-de-açúcar, entendeu que não cabe aos municípios legislar sobre questões ambientais, uma vez que a competência para legislar sobre meio ambiente é do Estado e não do Município.

Como há no Estado de São Paulo uma lei que trata da queima da cana (Lei nº. 11.241/2002), os municípios não podem criar outras normas do mesmo assunto, pois isso afrontaria a Constituição do Estado. Como a legislação estadual diz que é permitida a queima controlada da cana, não caberia a lei municipal proibir a prática. A lei municipal pode complementar a lei estadual, mas não pode contrariar a lei do estado. Lei dessa natureza tem de ser estadual, federal ou distrital.

4 CONCLUSÃO

Seja qual for a lei criada para regulamentar as queimadas da cana-de-açúcar, acreditamos que a intensificação da mecanização do corte de cana será inevitável, devido à evolução tecnológica que já é uma realidade cada vez mais presente nas lavouras paulistas. Ela é vista pelos usineiros como um mecanismo de controle do processo de trabalho que proporciona a redução dos custos de produção. Outra vantagem apontada para a mecanização é a eliminação da necessidade das queimadas. Essa tendência encontra guarida na legislação pátria para implementar práticas de preservação do meio ambiente.

Por outro lado, a alternativa da mecanização do corte de cana crua, dado o seu potencial desempregador, é uma ameaça aos trabalhadores. Este processo de transição pressupõe a existência de alguns procedimentos, adaptações e inconvenientes para o processo produtivo como, por exemplo, a necessidade de novas variedades de cana adaptadas ao corte mecanizado e sem queima; de um destino adequado da biomassa gerada pelo corte da cana crua; de um manejo adequado do solo, para que a máquina não elimine terraços e curvas de nível, estimulando assim um processo erosivo; a necessidade de investimentos em colheitadeiras mais potentes, adaptadas ao corte de cana crua; a readequação dos equipamentos para o transporte e recepção de cana crua e picada na unidade processadora, bem como a criação ou melhoria da estrutura de manutenção com pessoal capacitado para dar suporte técnico a estas máquinas e equipamentos.

Mas, mesmo com tais inconvenientes, a intensificação do corte mecanizado da cana poderá reverter-se em ganhos para o grande empresário sucroalcooleiro, ao traduzir-se em redução de custos de produção agrícola e industrial e aumento na produtividade do trabalho, gerando desenvolvimento e respeitando a função social da propriedade, princípios garantidos pelo texto constitucional brasileiro.

Frente ao contexto, a principal preocupação diante da implementação desta prática que visa atender objetivos magnos, recai sobre o âmbito social, em virtude do aumento do desemprego, situação também combatida pelo sistema brasileiro. O aprofundamento da mecanização da lavoura canavieira com a intensificação da colheita mecanizada, literalmente dispensará um enorme contingente de trabalhadores. No entanto, isso reduzirá a sazonalidade do emprego, abrindo espaço para empregos mais estáveis, fazendo emergir, face ao padrão técnico das novas máquinas, uma nova categoria de trabalhadores rurais qualificados, como por exemplo, os operadores de máquinas.

A poluição do ar gerada pela queima de cana e os transtornos causados a população, sobretudo dos centros urbanos próximos aos canaviais, por meio da fuligem deixada pela fumaça, é fato, isso não se pode negar. Portanto, não se pretende aqui colocar em xeque a veracidade dos efeitos adversos que as queimadas de cana possam exercer sobre a qualidade de vida dos indivíduos.

Só nos questionamos quanto ao fato das restrições feitas em relação a queimada da cana acabar reforçando o processo de reestruturação do capital sucroalcooleiro, em detrimento dos problemas que surgem no âmbito das relações de trabalho. Certamente o processo de produção, sob o referencial tecnológico, não reabsorverá todo o contingente de trabalhadores.

A qualificação e readequação da mão-de-obra, nessa nova fase do processo, beneficiará apenas parte dela. Indaga-se, portanto, o que fazer com a massa de trabalhadores desempregados. Sem educação formal, sem acesso a serviços públicos básicos e sem condições de moradia e alimentação decentes, questiona-se se não estarão eles fadados a engrossarem a fileira dos excluídos, aumentando o índice de favelização e de marginalidade na periferia dos centros urbanos.

Com efeito, é importante considerar no centro das políticas públicas o aspecto ambiental da conduta humana, quesito já protegido pela legislação. Ao se considerar os valores gastos com programas de melhoria do meio atmosférico poluído, com a saúde da população afetada, junto aos valores desperdiçados com a energia da biomassa das palhas de cana, com a perda da fertilidade do solo, com o esgotamento dos recursos hídricos, e a irreversibilidade de alguns quadros de degradação do meio, certamente chegar-se-á a uma realidade em que a única alternativa é a preocupação ambiental.

Trata-se de uma magnífica fonte de combustível alternativo, sobre a qual dominamos tecnologia de ponta, tanto de produção da matéria prima quanto do seu processamento. Movimentar a economia do Estado com a produção de uma fonte de energia renovável é de saltar os olhos de qualquer um, preocupado com a sustentabilidade do desenvolvimento social. O planejamento compromissado é o caminho da sustentabilidade. No entanto, enquanto a reinvenção dos padrões de vida não se concretiza, os poluentes continuam sendo lançados na atmosfera, em detrimento da qualidade de vida.

Simultaneamente ao processo de preservação ambiental, relativamente a temática aqui exposta, a situação de combate ao desemprego também deve ser inserida no âmbito das políticas públicas, promovendo treinamentos e garantindo as oportunidades de emprego. Desse modo, contribuir-se-ia com o desenvolvimento e combate à desigualdade e, relativamente ao campo, a garantia da efetividade do disposto constitucional de atendimento efetivo da função social da propriedade.

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