O trânsito, inegavelmente, constitui-se numa grande fonte de recursos públicos. Segundo dados das leis orçamentárias anuais de sete capitais nordestinas¹, as receitas totais² tributárias e não tributárias em 2007 referentes ao trânsito nessas cidades ultrapassam a cifra de R$ 570 milhões.

Em que pese a complexidade do tráfego e o aumento significativo da frota de veículos nessas cidades³, as Administrações Públicas municipais pouco investem na melhoria da qualidade do trânsito. O que verdadeiramente se observa é a super-fiscalização/regulamentação do trânsito, sem que isso repercuta positivamente na melhoria da qualidade do mesmo. Em outras palavras, as edilidades atribuem exclusivamente ao condutor a responsabilidade pelo bom andamento do trânsito.⁴

Um bom exemplo dessa super-fiscalização com efeitos negativos é o uso indiscriminado de pardais e radares eletrônicos estrategicamente posicionados que fabricam infrações de trânsito penalizando ainda mais o condutor. Aliás, é muito duvidosa a efetividade de tais equipamentos.

Nunca houve uma preocupação dos órgãos fiscalizadores e executivos de trânsito em quantificar ou qualificar o impacto que tais equipamentos têm sobre a diminuição dos acidentes. De acordo com dados do Departamento Nacional de Trânsito (DENATRAN), mais de 122 mil pessoas já morreram, no país, vítimas de acidentes fatais de trânsito entre 2002 e 2005⁵. Alguma coisa precisa ser feita urgentemente.

Em ressente estudo, o Eng. Yamada⁶ demonstrou que os radares eletrônicos situados no trecho compreendido entre o Km 153,350 e o Km 227,800 da Rodovia Washington Luís - SP-310 (extensão de 74,450 km), localizado no interior do Estado de São Paulo e cuja concessão pertence à empresa Centrovias, apresentaram evolução dos índices de acidentes, mostrando que não houve melhoria na segurança com a colocação dos radares nos segmentos localizados no entorno dos mesmos. Praticamente todos os índices apresentaram crescimento. Isso também acontece quando se analisa a evolução dos índices de acidentes ao longo de toda a extensão do trecho de rodovia estudado, pois todos os índices experimentaram crescimento.

Outro ponto a analisar sobre esses radares consiste na sua gestão. Prolik⁷ apresenta um interessante exemplo de contratação na manutenção e utilização desses equipamentos:

Para uma reflexão sobre o assunto, cumpre citar o que foi veiculado nos meios de comunicação, mediante propaganda eleitoral gratuita, frisando-se que tal assertiva foi devidamente comprovada, a despeito da empresa que mantém e administra os 110 radares instalados em Curitiba/PR, cujo contrato prevê remuneração por produtividade, ou seja, a cada infração registrada pelo radar, o valor de R$ 10,83 (dez reais e oitenta e três centavos) é repassado para a empresa administradora como consectário.

Além desses exemplos, citamos a imposição de limites de velocidade incompatíveis com o tráfego em determinadas rodovias; falta de sinalização; a alteração de velocidade máxima diversas vezes numa mesma rodovia; a inexistência de passarelas e faixas de pedestres em vias com alto índice de tráfego - envidando em constantes acidentes fatais-; o posicionamento estratégico de determinados agentes de trânsito que esperam a manobra do condutor para flagrá-lo em situação irregular; as outrora malsinadas políticas de pedágio e selos; a inobservância do tempo mínimo e máximo da luz amarela dos semáforos, acompanhados de fotossensores etc⁸.

Tudo isso configura o que alguns especialistas chamam de “industrialização das multas”. Ou seja, a própria legislação, a serviço de alguns grupos econômicos⁹, cria um estado de super-fiscalização/regulamentação em que, em algum instante, inexoravelmente, o condutor cometerá uma infração de trânsito, implicando no pagamento de uma multa.

Uma análise fria dos números constantes da Lei Orçamentária Anual¹⁰ (LOA), e respectivos demonstrativos, para o exercício de 2007 das Cidades de Fortaleza-CE (Lei 9.135/06), João Pessoa-PB (Lei nº 10.948/07), Maceió-AL (Lei nº 5.575/06), Natal-RN (Lei nº 5.769/07), Recife-PE (Lei nº17.274/06), Salvador-BA (Leiº 7.187/06) e São Luís-MA (LOA/2007), mostra resultados interessantes quanto à participação das multas na das despesas dos órgãos/entidades¹¹ de trânsito dessas capitais.

Antes de entrarmos no mérito desse artigo, lembramos ao leitor que a natureza jurídica da multa de trânsito é de sanção administrativa e não tributária. O prof. Kiyoshy Harada¹² de forma didática esclarece essa diferença:

A multa administrativa, também, compõe o quadro de receitas públicas. É sanção pecuniária aplicada pela Administração Pública aos administrados em geral, em caso de infração ou inobservância da ordem legal, aí compreendidas as disposições regulamentares e de organização dos serviços e bens públicos. Como todo ato punitivo, depende de prévia cominação em lei ou contrato, cabendo sua imposição, exclusivamente, à autoridade competente. A multa penal é aplicada privativamente pelo Judiciário. Não se confunde com a multa fiscal, que decorre do descumprimento da obrigação tributária e que compõe o elenco de receitas tributárias, por força do disposto no art. 133, §§ 1º e 2º, do CTN. A multa administrativa, segundo a Lei nº 4.320/64, classifica-se como “outras receitas correntes”, conforme prescrição do § 4º de seu art. 11.

A finalidade da multa de trânsito é inibir o condutor/proprietário de veículo à prática de determinadas condutas, e não arrecadar recursos financeiros.

O prof. Celso Antônio Bandeira de Mello¹³ é muito claro na finalidade das sanções administrativas:

Evidentemente, a razão pela qual a lei qualifica certos comportamentos como infrações administrativas, e prevê sanções para quem nelas incorra, é a desestimular a prática daquelas condutas censuradas ou constranger ao cumprimento das obrigatórias. Assim, o objeto da composição figuras infracionais e da correlata penalização é intimidar eventuais infratores, para que não pratiquem os comportamentos proibidos ou para induzir os administrados a atuarem na conformidade da regra que lhes demanda comportamento positivo. Logo, quando uma sanção é prevista e ao depois aplicada, o que se pretende com isto é tanto despertar em quem a sofreu um estímulo para que não reincida, quanto cumprir uma função exemplar para a sociedade. (grifo nosso)

Tecnicamente, além de não servir como fonte de recursos para manutenção dos órgãos/entidades de trânsito a multa possui destinação plenamente vinculada. Essa é uma determinação legal expressa no Código de Trânsito Brasileiro¹⁴ (CTB) em seu art. 320 e parágrafo único:

Art. 320. A receita arrecadada com a cobrança das multas de trânsito será aplicada, exclusivamente, em sinalização, engenharia de tráfego, de campo, policiamento, fiscalização e educação de trânsito.

Parágrafo único. O percentual de cinco por cento do valor das multas de trânsito arrecadadas será depositado, mensalmente, na conta de fundo de âmbito nacional destinado à segurança e educação de trânsito.

Sob o ponto de vista quantitativo, as prefeituras evidenciadas não têm o que reclamar. Em termos absolutos, a previsão de arrecadação das multas de trânsito para o exercício 2007 é superior a de R$ 99,4 milhões. O que representa 24,7% da despesa total dos órgãos/entidades gestores do trânsito.

Em termos globais, a receita total¹⁵ com o trânsito nessas cidades supera R$ 575,1 milhões e a despesa total¹⁶ supera R$ 403,1 milhões. Há um saldo superior a R$ 172,0 milhões.

Em termos percentuais, os recursos provenientes de multas na legislação do CTB possuem a seguinte discriminação em ordem decrescente em relação à despesa total do órgão/entidade controladoras do trânsito: Recife-PE (57,3%); Maceió-AL (38,3%); João Pessoa-PB (33,9%); São Luís-MA (30,2%); Natal-RN (21,6%); Fortaleza-CE (20,4%); Salvador-BA (17,6%).

Os números são expressivos e merecem uma reflexão.

Discriminando os dois extremos, verificamos uma grande participação das multas na despesa da entidade disciplinadora do trânsito da cidade do Recife-PE (57,3%). Nominalmente, esse valor supera os R$ 19,0 milhões. Já a cidade de Salvador-BA, cuja participação representa 17,6% da despesa, nominalmente, esse valor igualha R$ 23,0 milhões. Diante desses resultados, a gestão dos órgãos/entidades disciplinadores de trânsito das capitais analisadas, quiçá do Brasil, não conseguiriam manter-se sem a receita proveniente das multas em seus orçamentos.

Os órgãos/entidades de trânsito atribuem ao condutor a responsabilidade, única e exclusiva, pelas infrações e respectivo pagamento das multas¹⁷, cujo ônus representa mais de R$ 99,4 milhões de reais anuais ao contribuinte.

É importante frisar que o CTB em seu art. 1º, § 2º é muito claro: “O trânsito, em condições seguras, é um direito de todos e dever dos órgãos e entidades componentes do Sistema Nacional de Trânsito, a estes cabendo, no âmbito das respectivas competências, adotar as medidas destinadas a assegurar esse direito.” (grifo nosso)

Desta forma, não se justifica atribuir a responsabilidade por todas as situações que envidam em infração de trânsito e respectiva multa exclusivamente ao condutor. É uma obrigação dos órgãos/entidades de trânsito proporcionar vias seguras, com fluidez, amplas, descongestionadas, sinalizadas e seguras^{18 19}; e, mais ainda, reverter o que arrecada, também, em multas (quase R$ 100 milhões), em sinalização, engenharia de tráfego, de campo, policiamento, fiscalização e educação de trânsito.

O trânsito nas capitais é caótico e não se verifica, por parte dos órgãos/entidades disciplinadores e fiscalizadores do tráfego, medidas eficazes, sequer, na mitigação do problema. Há, nas cidades pesquisadas, um crescimento médio anual superior a 98.700 veículos/ano. As cidades estão preparadas para suportar tamanha frota?

Os dados são cristalinos. A despesa com esses órgãos, nas cidades pesquisadas, ultrapassa a cifra de R$ 400 milhões/ano. As multas representam 24,7% desse montante. Como não ventilar a hipótese de “industrialização”²⁰ desse setor? E o restante do país? Estamos tratando de um negócio de bilhões de reais/ano.

A discussão sobre a existência da “industrialização das multas” está longe de terminar. No entanto, uma coisa é certa: As multas provenientes da legislação de trânsito é uma importante fonte de recursos para as capitais (quase R$ 100,0 milhões)²¹.

Por fim, acostamo-nos ao entendimento de que as Administrações Públicas devem adotar esforços no sentido de realmente educar para o trânsito e torná-lo seguro - na acepção mais ampla dessa palavra – e não fabricar situações de desrespeito à lei, que penalizem ainda mais o cidadão pela avidez de se obter mais e mais “receitas”; que causem transtornos dos mais diversos, e empobrece ainda mais a população.

Notas de rodapé convertidas

1 Fortaleza-CE (Lei 9.135/06), João Pessoa-PB (Lei nº 10.948/07), Maceió-AL (Lei nº 5.575/06), Natal-RN (Lei nº 5.769/07), Recife-PE (Lei nº17.274/06), Salvador-BA (Leiº 7.187/06) e São Luís-MA (LOA/2007). Disponível nos sites oficiais das respectivas capitais: Fortaleza-CE (http://www.fortaleza.ce.gov.br); João Pessoa-PB (http://www.joaopessoa.pb.gov.br); Maceió-AL (http://www.maceio.al.gov.br); Natal-RN (http://www.natal.rn.gov.br); Recife-PE (http://www.recife.pe.gov.br); Salvador-BA (http://www.salvador.ba.gov.br) e São Luís-MA (http://www.saoluis.ma.gov.br).

2 Cota-Parte do IPVA (Art. 158, III, da Constituição Federal de 19888; Lei Complementar Federal nº 63/90 - Transferências dos Estados) + Receita decorrente da aplicação da legislação de trânsito + receitas correntes e de capital.

3 Conforme dados do Departamento Nacional de Trânsito (DENATRAN), entre o ano 2002 e 2006, essas capitais registraram um aumento de 394.845 veículos. Isto é, um crescimento médio anual superior a 98.700 veículos/ano.

4 São poucos os exemplos em que os órgãos/entidades de trânsito municipais investem na conscientização do condutor.

5 É como se uma população igual à da Cidade de Varginha-MG falecesse a cada 4 anos.

6 YAMADA, Mário Guissu. Impacto dos radares fixos na velocidade e na acidentalidade em trecho da rodovia Washington Luís. Escola de Engenharia de São Carlos, Universidade de São Paulo - Dissertação: 129 p. São Carlos, 2005.

7 PROLIK, Leocádio. A indústria das multas aplicadas em decorrência dos radares e suas inconstitucionalidades e ilegalidades. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 648, 17 abr. 2005. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6589>.

8 “O problema aparente está na obrigatoriedade ou não da sinalização eletrônica para que os condutores sejam avisados que naquele ponto não podem exceder tal velocidade. Na realidade o problema reside na educação tantos dos condutores como de alguns administradores do trânsito, uns querendo empreender a velocidade que julgam ser segura e o outro que quer têm atitudes que levam a acreditar que fazem “tudo por dinheiro”. O condutor tem que entender que ele não pode exceder a velocidade estipulada na via, mesmo que seu veículo seja uma verdadeira máquina potente, pois a segurança viária é um dever de todos. O condutor tem que respeitar as normas, entre elas a da sinalização indicando os limites de velocidade e não somente a sinalização indicando a existência de fiscalização. Os administradores, também, têm que entender que é seu dever oferecer um trânsito seguro, isto inclui um trabalho contínuo de educação para o trânsito e outras medidas necessárias que assegure o sagrado direito a um trânsito seguro para todos e não somente armar “arapucas” para flagrar os apressados no trânsito.” SANTOS, Wilson de Barros. Administrando os apressados. Out.2006. Disponível em: http://www.transitobrasil.com.br/asp/Noticia.asp?codigo=4307.

9 HARADA, Kiyoshi, Multa de trânsito. Condições para sua cobrança. 29.01.2007, Disponível em: www.universojuridico.com.br.

10 “No Estado moderno, não mais existe lugar para orçamento público que não leve em conta os interesses da sociedade. Daí por que o orçamento sempre reflete um plano de ação governamental. Daí, também, seu caráter de instrumento representativo da vontade popular, o que justifica a crescente atuação legislativa no campo orçamentário.” HARADA, Kiyoshy. Direito Financeiro e Tributário. 14ª ed. rev. e ampl. São Paulo. Atlas, 2005. pg. 85.

11 Fortaleza-CE (Autarquia Municipal de Trânsito, Serviço Público e Cidadania - AMC); João Pessoa-PB (Superintendência de Transportes e Trânsito – STTRANS); Maceió-AL (Superintendência Municipal de Transporte e Trânsito – SMTT); Natal-RN (Secretaria Municipal de Transporte e Trânsito Urbano – STTU); Recife-PE (Companhia de Trânsito e Transporte Urbano – CTTU); Salvador-BA (Secretaria Municipal de Transportes e Infra-Estrutura Urbana) e São Luís-MA (Secretaria Municipal de Transportes Urbanos).

12 HARADA, Kiyoshy. Direito Financeiro e Tributário. 14ª ed. rev. e ampl. São Paulo. Atlas, 2005. pg. 78.

13 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 22ª ed. rev. e atual. Malheiros Editores, 2007. pgs. 814-815.

14 Lei Federal nº 9.503/97.

15 Cota-Parte do IPVA (Art. 158, III da Constituição federal de 19888, Lei Complementar Federal nº 63/90 - Transferência do Estado) + Receita decorrente da aplicação da legislação de trânsito + receitas correntes e de capital. De acordo com a legislação orçamentária dos municípios pesquisados, a cota-parte do IPVA referente a cada edilidade é a seguinte: Fortaleza-CE (R$ 62.495.000,00); João Pessoa-PB (R$ 23.000.000,00); Maceió-AL (R$ 18.996.979,00); Natal-RN (R$ 25.300.000,00); Recife-PE (R$ 67.673.360,00); Salvador-BA (R$ 79.001.000,00) e São Luís-MA (R$ 21.424.844,00).

16 Despesas correntes e de capital.

17 “Durante o Fórum Nacional de Secretários de Transporte e Trânsito, realizado em Fortaleza, em outubro, foi abordada a visão de alguns segmentos da sociedade sobre a existência de uma indústria de multas, com a qual o Fórum não concorda. A multa é uma das penalidades aplicadas contra quem deixa de cumprir uma determinada regra. No caso do trânsito, contra aquele que comete uma infração, conforme o Código de Trânsito Brasileiro.” GONDIM, Ademar. Artigo – Indústria de multas?. 21.11.2005. Disponível em: http://www.amc.fortaleza.ce.gov.br/article.php?storyid=650.

18 “Podemos concluir que compete ao município adotar todos os procedimentos para garantir o trânsito em condições seguras, para tanto deve, entre outras atribuições, sinalizar a via sempre que necessário, bem como implantar, manter e operar os dispositivos e os equipamentos de controle viário.” SANTOS, Wilson de Barros. Sinalização e controle viário. Out.2007. Disponível em: http://www.transitobrasil.com.br/asp/noticia.asp?codigo=4363#.

19 Art. 6º São objetivos básicos do Sistema Nacional de Trânsito: I - estabelecer diretrizes da Política Nacional de Trânsito, com vistas à segurança, à fluidez, ao conforto, à defesa ambiental e à educação para o trânsito, e fiscalizar seu cumprimento;

Art. 7º Compõem o Sistema Nacional de Trânsito os seguintes órgãos e entidades: (...) III - os órgãos e entidades executivos de trânsito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. (grifo nosso)

20 “É preciso acabar com os abusos e arbitrariedades; é preciso colocar um ponto final na industrialização de multas, impostas através de sofisticados instrumentos tecnológicos, importados a peso de ouro, que nem sempre funcionam com a devida precisão técnica, e muito menos são capazes de identificar situações em que o motorista comete infrações em estado de necessidade, por exemplo. É necessário não continuar investindo nas multas como um meio regular de abastecimento do Tesouro, com grave desvio de sua função repressora.” (HARADA, Kiyoshi, Multa de trânsito. Condições para sua cobrança. 2007. Disponível em: http://www.universojuridico.com.br)

21 Previsão que supera os R$ 94,4 milhões. Isto é: R$ 99.411.543,00 – 5% (Parágrafo único do art. 320 do CTB).