Água de Lastro: Problema Ambiental de Direto
por Regina Cecere Vianna; Rodrigo de Souza Corradi
O segundo agente é o Estado receptor. Claramente, este é o agente mais agredido pelos efeitos oriundos do descarregamento do material biológico exótico. É o seu ecossistema que é agredido pelos efeitos da migração feita pelo lastro, sendo assim, claro é seu interesse na regulação eficaz da matéria. É somente através de uma forte fiscalização deste agente que poderá ser eficaz qualquer técnica de tratamento da águas de lastro, já que o controle através do porto que recebe o navio é a única forma de estruturar uma malha confiável de proteção a questão da água de lastro.
O terceiro agente é, justamente, todo e qualquer Estado que não é o agente transportador, nem o receptor do material de lastro. Esse terceiro Estado é atacado pelos efeitos da disseminação de organismos exógenos, tanto ou mais que os dois primeiros agentes. Apesar de não serem os diretamente envolvidos, existem exemplos claros do quanto podem ser atingidos.
O espraiamento do golden mussel pela bacia hidrográfica do Prata, através dos portos de Rio Grande (BR) e Buenos Aires (AR), acabou por limitar as atividades da Usina Hidroelétrica de Itaipu, acabando por comprometer o abastecimento de energia elétrica do Paraguai – que não possui saída para o mar.26
Outro claro exemplo dessa relação de comprometimento entre diversos Estados – não somente os vinculados aos grandes armadores e aos grandes portos internacionais, é o caso da inserção da Cercopagis pengoi, vulgo pulga d´dágua, no Mar Báltico. Natural do Mar Negro e Mar Cáspio, esse espécime está praticamente dominando um círculo inteiro da cadeia alimentar básica de diversos animais da região, diminuindo drasticamente os cardumes de peixes muito importantes comercialmente para vários países da região.
Sendo assim, não somente Suécia, Dinamarca e Alemanha, países com importantes portos na região, são atingidos. Polônia, Lituânia, Estônia e Letônia têm a sua indústria pesqueira seriamente comprometida pelo avanço dessa poluição.
Nenhum desses agentes, isoladamente, é capaz de tratar da questão da água de lastro de maneira separada. Como todo e qualquer assunto relativo a proteção do meio ambiente (como argumentado no item anterior) somente a cooperação internacional pode surgir como solução para o problema.
Ademais, as características da lida marítima potencializam os efeitos internacionais do problema. Da mesma forma como os oceanos são meios de disseminação do engenho humano de maneira global (pesca, prospecção, transporte, etc.) também é maneira de – mundialmente – estarmos conectados aos mais diversos problemas.
2.1 Eficácia diferenciada dos tratados internacionais ambientais: o exemplo da Convenção sobre Água de Lastro e outros Sedimentos
Conforme vimos até a presente parte, a Convenção de Água de Lastro é exemplo de uma forma diferenciada de eficácia de tratados internacionais. Aprovada em 13 de fevereiro de 2004, a Convenção foi assinada por 74 países, sendo o Brasil signatário da mesma.
Já no seu artigo 18, é estipulada uma forma de eficácia condicionada, o que não é destoante da regra dos tratados atuais, sendo o elemento de distinção a tipologia de condicionamento. O referido artigo determina que a Convenção entrará em vigor 12 meses após um mínimo de 30 países a ratificar, entretanto, esses países devem significar (somados) uma porcentagem mínima de 35% do mercado marítimo internacional.
O objetivo que tenta ser alcançado é a real legitimidade do pactuado. Através de um filtro de representatividade, fica determinado que o tratado possuirá sua validade somente quando Estados que realmente terão efeitos dos termos acordados tiverem ratificado o disposto na Convenção.
Essa diferença na forma de eficácia não é originária da Convenção ora estudada . Entretanto, pelo assunto emergente e pela recente confecção da Convenção, sua análise é bom parâmetro para a validade dessa forma de eficácia nos tratados internacionais ambientais.
Apesar dessa forma de eficácia não ser originária da convenção estudada, ela é característica dos tratados ambientais, visto que esses tratados requerem soluções que não podem ser alcançadas com um número reduzido de partes contratantes. Não adiantaria em nada a determinação de medidas eficientes no tratamento da água de lastro se essas medidas fossem adotadas por poucos países.
Porém, tampouco adiantaria a existência de uma Convenção se um a grande quantidade de países que não apresentam significância alguma no mercado marítimo internacional fosse responsável pela sua implementação. O problema da água de lastro permanecerá a ocorrer se os grandes responsáveis pelo fluxo de mercadorias pelo transporte marítimo não se responsabilizarem pelas medidas cabíveis.
Avaliando essa realidade, entretanto, devem ser pesadas as questões relacionadas a essa forma diferenciada de eficácia, visto que muitos aspectos dessa questão podem ser utilizados contra a própria eficácia do tratado.
O ponto evidentemente positivo nesta forma de eficácia do tratado é quanto a sua legitimidade. Quando um tratado deve possuir a capacidade de criar regra para uma área específica, não é somente a questão quantidade de Estados-partes que importa, pois o elemento qualitativo é muito importante.
Os tratados que envolvem a seara ambiental são de natureza muito específica. Em relação à abordagem do presente trabalho, a área de abrangência da problemática da água de lastro é justamente o comércio marítimo internacional. Sendo assim, seria inexpressiva a validade de um tratado, mesmo que reunisse uma grande quantidade de países, se esses países não tivessem participação relevante no mercado marítimo internacional.
Dessa forma, podemos identificar claramente que os elementos de legitimidade e especificidade da norma são melhores aplicados em um tratado tão particular quanto o vinculado ao direito ambiental, quando esse apresenta os instrumentos de vigência como os apresentados no Tratado sobre Água de Lastro.
Mas não pode ser negado um fato: quanto mais específico for o instrumento de vigência de um tratado, maiores serão as dificuldades para o mesmo entrar em vigor.
Existem inúmeros exemplos de tratados que – através de instrumentos de ratificação simples – nunca entraram em vigor. Claramente que, com a criação de um instrumento que não somente implica na ratificação de um determinado número de Estados, mas exige a ratificação por países que possuam determinada representatividade no cenário mundial, a possibilidade que esse tratado acabe por nunca entrar em vigor é muito grande.
Reflexo da condição acima exposta é a diferenciação entre os Estados-parte. Com a diferenciação entre as capacidades contributivas dos Estados – mesmo que seja negativamente (maiores poluidores) – criam-se diferenças entre os Estados contratantes.
Um dos fundamentos no Direito Internacional é a igualdade entre as partes celebrantes de tratados. Mesmo quando essa harmonia entre as partes não ocorre plenamente, existem recursos formais para a evocação da igualdade entre as partes.
Quando existe essa ratificação condicionada, é conferida uma clara vantagem – ainda em fase negociação - aos Estados que serão fundamentais na aprovação do tratado. Sabedores que somente através da sua ratificação que o tratado poderá vigorar plenamente, esses Estados possuirão uma vantagem em relação às demais partes que quebraria com a base da igualdade entre as partes contratantes.
Uma outra situação claramente piora a questão da ratificação condicionada em tratados ambientais: as grandes questões vinculadas ao tratados ambientais dependem da ação ou omissão de Estados que possuam uma maior capacidade de interação com o meio ambiente. Invariavelmente, são os países de maior capacidade industrial ou comercial em várias áreas, ou seja, são Estados desenvolvidos.
Sendo assim, para a entrada em vigor de tratados ambientais internacionais que tenham essa forma de ratificação como base, uma verdadeira democracia na tomada de decisões no plano internacional fica definitivamente impossível. Somente pouquíssimos países poderão ter papel decisivo na implementação do tratado. Como reflexo ainda mais delicado, esses países estão vinculados aos maiores conglomerados de exploração ambiental do globo, o que dificulta uma tomada de decisão verdadeiramente positiva em relação à natureza em detrimento do interesse corporativo.
Da mesma forma como foi determinado no Tratado sobre Água de Lastro, foi estipulada uma forma condicionada de ratificação, exigindo que o tratado somente entraria em vigência 90 dias após o 55º depósito de instrumento de ratificação pelos Estados partes do tratado. Como pré-requisito, estipula que desses países que ratificarem o tratado, devem estar presentes 55 por cento dos maiores poluidores mundiais (quantidade de dióxido de carbono emitido).
O universo de grandes países poluidores é, em si, pequeno; poucos Estados são responsáveis por grande parte da poluição mundial. Com isso, no aguardo de uma única ratificação (do governo estadunidense), esse tratado de vital importância para a diminuição do crescente desequilíbrio climático no planeta pode nunca entrar em vigor.
Sabe-se que a Convenção sobre Água de Lastro foi resultado de um grande esforço para demonstrar a possibilidade de um trabalho eficaz na conclusão de um grande tratado internacional que tenha como base a clara necessidade de baixos custos operacionais e eficiência em área tão sensível da segurança marítima internacional. Esse objetivo tornou-se claro com a composição da Ballast Water Comission, estruturada com seis Estados em desenvolvimento.
Como conseqüência, as teses mais conservadoras financeiramente foram as encaminhadas pela Comissão e foram as aprovadas na Convenção. No plano técnico, isso significa que devem ser implementadas as medidas de menor custo e que apresentam eficiência comprovada por estudos em todo o mundo.
Em exposição sintética, essas medidas caracterizam-se pela troca de água de lastro em alto mar, sendo supletiva a utilização de tratamento químico quando existe impossibilidade na referida troca. Essas formas de tratamento aprovadas pela Convenção apresentam uma taxa de eficiência em torno de 95 por cento em condições climáticas ideais.
Essas determinações alcançadas na Convenção criaram um patamar mínimo que deverá ser obedecido pelos países contratantes. Contudo, toda a questão vinculada ao tratamento da água de lastro pode esbarrar na vigência da Convenção.
Entretanto, a referida estrutura de ratificação condicionada adotada para a plena vigência desse tratado pode criar reais empecilhos para a implementação do mesmo. Isso ocorre pela própria natureza do tratado ambiental.
Hoje em dia, pode ser considerada como lógica a argumentação que devem existir políticas de proteção ao meio ambiente, compreendendo essas políticas em salva-guardas à continuidade da vida no planeta. Todavia, os elementos de construção do posicionamento político de um Estado não passa por um filtro de princípios tão claro.
A relação clara é a necessidade de justificativas econômicas e políticas para fundamentar todo e qualquer posicionamento favorável a proteção ambiental.
Mas o tratado que analisa-se neste trabalho, apesar disso, apresenta características que podem fazê-lo bem sucedido onde outros tratados ambientais não o foram.
A primeira dessas é o fato que a água de lastro é realmente disseminadora de doenças que podem causar pandemias, como o último grande surto mundial de cólera.
Inobstante a esse fato, a principal dessas características é o fato que o Tratado sobre Água de Lastro ser o fim de medidas governamentais paliativas e de custos elevados em todo o mundo. Mas segundo o posicionamento de muitas delegações27, as medidas determinadas no tratado são de difícil operacionalidade técnica, o que tornará possível – e muito freqüente – a abertura de precedentes para não observância dos ditames de segurança.
Isso é argumentado pelo claro exemplo da troca de lastro no alto mar. A técnica mais eficaz28 necessita de, em média, dois dias para ser executada, além da utilização de considerável quantidade de combustível para a sua implementação. Isso torna e técnica evidentemente cara e especialmente onerosa para o armador.
Ademais, essa operação apresenta riscos para o navio, visto que esse fica, em parte, tolhido de sua capacidade de manobra quando está realizando a operação de troca. Isso torna inviável que esse procedimento seja efetuado sob certas condições climáticas ou em determinados locais – devido suas condições normais de navegabilidade.
A medida alternativa a impossibilidade da troca em alto mar é a utilização de produtos químicos na água de lastro. Como os navios que serão construídos até 2009 – incluindo todos os que estão em operação, não terá a obrigatoriedade de possuírem mecanismos específicos para esse fim, uma grande parte da frota mundial de navios poderá ficar totalmente desobrigada do controle da água de lastro em diversas circunstâncias.
Dessa forma, as estipulações quanto a outras formas de tecnologias para serem aplicadas ao problema não foram colocadas com sentido de obrigatoriedade, mas somente de incentivo. Apesar dessas outras técnicas não terem sido ainda aprovadas em todas as condições, as estruturas de reciclagem do lastro e modificação estrutural dos navios para filtragem apresentam as melhores possibilidades de eficiência para a eliminação dos organismos que se deslocam através da água de lastro.
Com o sentido de diminuir ao máximo os requisitos formais necessários para modificação e reconstrução de um tratado, poderia ser interpretado o Tratado como um umbrella treaty29.
Um umbrella treaty é, segundo as palavras de Guido Soares: “[...] um tratado amplo, que deverá, a semelhança de um guarda-chuva, abrigar outros atos internacionais menos solenes e firmados em complementação àquele, ou melhor dito, uma ficção de que haveria uma continuidade dos procedimentos de negociação, sem necessidade das solenidades que cercaram a adoção daquele.”30
Essa forma de interpretação e aplicação de tratados é de comum utilização no Direito Internacional. Exemplo claro é a existência de diversos protocolos e adendos à Convenção de Montego Bay que foram decididos e implementados no âmbito da IMO31.
Deve ser levada em consideração a celeridade na implementação de uma norma de proteção ambiental. Norma essa que surge da necessidade de diminuir danos de caráter irreversível. Torna-se claro que a constante atualização dos dispositivos do Tratado não deve ficar vinculada à morosidade que caracteriza a construção de um novo tratado.
E seguindo-se essa forma de interpretação do Tratado, poderá ser realizada uma renovação do mesmo, a partir do início de sua vigência, no sentido de inserir formas mais modernas e eficientes de tratamento desse problema que apresenta tamanha repercussão e implicações, de cunho ambiental e econômico, em todo o mundo e para todo o mundo.
NOTAS DE RODAPÉ CONVERTIDAS
1. Relatório IMO2003 – In www.imo.org - 14.07.2004
2. Inserir a definição de navio segundo a IMO.
3. MELLO, Celso D. De Albuquerque. Alto-Mar, 2001, p. 211
4. Anexo I
5. Commitee on Ships Ballast Operations, 1996 – encontrar mais especificações sobre o relatório.
6. Silva, Julieta Sales V. et al. Água de Lastro: Uma Ameaça ao Meio Ambiente, p. 1
7. Carlton, J. T. et. al. The role of shipping in the introduction of nonindigenous aquatic organism to the costal of the U.S. and an anaysis of control operations. 1993, p. 390
8. Sigla inglesa, mantendo o nome original da organização: International Maritime Organization
9. Fonte de dados da IMO
10. Alexandre Kiss, Droit International de l’Environnement, Paris, Editions A. Pedone, 1989, p.5.
11. Elemento exótico: todo e qualquer elemento biológico que não seja originário de uma determinada região e ali é inserido (pelo homem ou por condições ambientais adversas).
12. COVEMAR: art. 1º, §1º, inciso 4.
13. KFURI, Letícia. Portos e Navios: Medidas Paliativas, março 2004. p. 16
14. IMO página web
15. Apud 9
16. Relatório Anvisa 0126/04
17. Apud 9
18. Apud 8, p. 16
19. Info pelo livro do Guido - DA
20. 2ª Convenção das Nações Unidas para o Meio Ambiente, Princípio 2º
21. SOARES, Guido. Direito Internacional do Meio Ambiente. 2003, p. 46
22. COVEMAR, art. 211, 217-221 (fund. 194, §3º, inciso b)
23. Apud 21, p. 231.
24. O princípio do poluidor pagador.
25. Termo utilizado na Convenção de Montego Bay para caracterizar a relação de nacionalidade entre o navio e o Estado da bandeira.
26. Golden mussel em Itaipu
27. Revista dos Portos – referência
28. Artigo Petrobrás
29. Expressão inglesa não traduzida pela doutrina ao português, com o significado literal de tratado (treaty)guarda-chuva (umbrella).
30. SOARES, Guido, DIMA, p. 177
31. Brownlie, Principles, p 568
BIBLIOGRAFIA
ALVES, Ângela Venturella et al. Uma Abordagem da Água de Lastro com Introdutora de Organismos Invasores Exóticos, Nocivos e Patogênicos no Porto de Porto Alegre. Porto Alegre: 2001. Monografia (Especialização em Saúde Pública) – Curso de Pós-Graduação Latu Sensu em Saúde Pública da Escola de Saúde Pública do Estado do Rio Grande do Sul.
BARROS, Alcione Fonseca de. Caracterização do Porto do Rio Grande sob o Aspecto da Água de Lastro. Rio Grande: 2003. Monografia (Graduação em Oceonologia) – Curso de Oceanologia. Fundação Universidade Federal do Rio Grande.
BROWNLIE, Ian. General Course on Public International Law. The Hague: Martinus Nijhoff Publishers, 1995.
CARLTON, J. T. et. al. The Role of Shipping in the Introduction of Nonindigenous Aquatic Organism to the Costal of the U.S. and an Anaysis of Control Operations. New York University Press,1993.
KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito; tradução de Luís Carlos Borges. 3.ed. São Paulo: Martins Fontes,1998
KFURI, Letícia. Medida Paliativa. Portos e Navios, Rio de Janeiro, n.518, p. 16-23, Março de 2004.
KISS, Alexandre. Direito Internacional do Meio Ambiente. [on line] Disponível na Internet. URL: http//www.diramb.gov.pt/data/basedoc/FCH_9211_D.htm. Acesso em 15 de Julho de 2004.
MELLO, Celso D. de Albuquerque. Alto Mar. Rio de Janeiro: Renovar, 2001.
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Summaries os Judgments, Advisory Opinions and Orders of the International Court of Justice: 1948-1991. New York: United Nations Press, 1992.
ORGANIZAÇÃO MARÍTIMA INTERNACIONAL. Convenção Internacional para o Controle e Manejo da Água de Lastro de Navios e Sedimentos. 13 fev. 2004.
ORGANIZAÇÃO MARÍTIMA INTERNACIONAL. Convenção Internacional sobre Direito do Mar. [on line] Disponível na Internet. URL http//www.imo.org/montegobay.htm. Acesso em 25 de Agosto de 2003.
SANTOS, Valdir Andrade. Poluição Marinha: Uma Questão de Competência. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2003.
SHAW, Malcolm N. International Law. 4.ed. Cambridge: Grotius - Cambridge University Press, 1997.
SILVIA, Julieta Sales et. al. Água de Lastro: Uma Ameaça ao Meio Ambiente. Palestra proferida no Instituto de Estudos do Mar Almirante Paulo Moreira, Rio de Janeiro. 15 jan. 2002.
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de Direito Ambiental. 2.ed. São Paulo: Saraiva, 2003.
SOARES, Guido Fernando Silva. Direito Internacional do Meio Ambiente. 2.ed. São Paulo: Atlas, 2003.
O terceiro agente é, justamente, todo e qualquer Estado que não é o agente transportador, nem o receptor do material de lastro. Esse terceiro Estado é atacado pelos efeitos da disseminação de organismos exógenos, tanto ou mais que os dois primeiros agentes. Apesar de não serem os diretamente envolvidos, existem exemplos claros do quanto podem ser atingidos.
O espraiamento do golden mussel pela bacia hidrográfica do Prata, através dos portos de Rio Grande (BR) e Buenos Aires (AR), acabou por limitar as atividades da Usina Hidroelétrica de Itaipu, acabando por comprometer o abastecimento de energia elétrica do Paraguai – que não possui saída para o mar.26
Outro claro exemplo dessa relação de comprometimento entre diversos Estados – não somente os vinculados aos grandes armadores e aos grandes portos internacionais, é o caso da inserção da Cercopagis pengoi, vulgo pulga d´dágua, no Mar Báltico. Natural do Mar Negro e Mar Cáspio, esse espécime está praticamente dominando um círculo inteiro da cadeia alimentar básica de diversos animais da região, diminuindo drasticamente os cardumes de peixes muito importantes comercialmente para vários países da região.
Sendo assim, não somente Suécia, Dinamarca e Alemanha, países com importantes portos na região, são atingidos. Polônia, Lituânia, Estônia e Letônia têm a sua indústria pesqueira seriamente comprometida pelo avanço dessa poluição.
Nenhum desses agentes, isoladamente, é capaz de tratar da questão da água de lastro de maneira separada. Como todo e qualquer assunto relativo a proteção do meio ambiente (como argumentado no item anterior) somente a cooperação internacional pode surgir como solução para o problema.
Ademais, as características da lida marítima potencializam os efeitos internacionais do problema. Da mesma forma como os oceanos são meios de disseminação do engenho humano de maneira global (pesca, prospecção, transporte, etc.) também é maneira de – mundialmente – estarmos conectados aos mais diversos problemas.
2.1 Eficácia diferenciada dos tratados internacionais ambientais: o exemplo da Convenção sobre Água de Lastro e outros Sedimentos
Conforme vimos até a presente parte, a Convenção de Água de Lastro é exemplo de uma forma diferenciada de eficácia de tratados internacionais. Aprovada em 13 de fevereiro de 2004, a Convenção foi assinada por 74 países, sendo o Brasil signatário da mesma.
Já no seu artigo 18, é estipulada uma forma de eficácia condicionada, o que não é destoante da regra dos tratados atuais, sendo o elemento de distinção a tipologia de condicionamento. O referido artigo determina que a Convenção entrará em vigor 12 meses após um mínimo de 30 países a ratificar, entretanto, esses países devem significar (somados) uma porcentagem mínima de 35% do mercado marítimo internacional.
O objetivo que tenta ser alcançado é a real legitimidade do pactuado. Através de um filtro de representatividade, fica determinado que o tratado possuirá sua validade somente quando Estados que realmente terão efeitos dos termos acordados tiverem ratificado o disposto na Convenção.
Essa diferença na forma de eficácia não é originária da Convenção ora estudada . Entretanto, pelo assunto emergente e pela recente confecção da Convenção, sua análise é bom parâmetro para a validade dessa forma de eficácia nos tratados internacionais ambientais.
Apesar dessa forma de eficácia não ser originária da convenção estudada, ela é característica dos tratados ambientais, visto que esses tratados requerem soluções que não podem ser alcançadas com um número reduzido de partes contratantes. Não adiantaria em nada a determinação de medidas eficientes no tratamento da água de lastro se essas medidas fossem adotadas por poucos países.
Porém, tampouco adiantaria a existência de uma Convenção se um a grande quantidade de países que não apresentam significância alguma no mercado marítimo internacional fosse responsável pela sua implementação. O problema da água de lastro permanecerá a ocorrer se os grandes responsáveis pelo fluxo de mercadorias pelo transporte marítimo não se responsabilizarem pelas medidas cabíveis.
Avaliando essa realidade, entretanto, devem ser pesadas as questões relacionadas a essa forma diferenciada de eficácia, visto que muitos aspectos dessa questão podem ser utilizados contra a própria eficácia do tratado.
O ponto evidentemente positivo nesta forma de eficácia do tratado é quanto a sua legitimidade. Quando um tratado deve possuir a capacidade de criar regra para uma área específica, não é somente a questão quantidade de Estados-partes que importa, pois o elemento qualitativo é muito importante.
Os tratados que envolvem a seara ambiental são de natureza muito específica. Em relação à abordagem do presente trabalho, a área de abrangência da problemática da água de lastro é justamente o comércio marítimo internacional. Sendo assim, seria inexpressiva a validade de um tratado, mesmo que reunisse uma grande quantidade de países, se esses países não tivessem participação relevante no mercado marítimo internacional.
Dessa forma, podemos identificar claramente que os elementos de legitimidade e especificidade da norma são melhores aplicados em um tratado tão particular quanto o vinculado ao direito ambiental, quando esse apresenta os instrumentos de vigência como os apresentados no Tratado sobre Água de Lastro.
Mas não pode ser negado um fato: quanto mais específico for o instrumento de vigência de um tratado, maiores serão as dificuldades para o mesmo entrar em vigor.
Existem inúmeros exemplos de tratados que – através de instrumentos de ratificação simples – nunca entraram em vigor. Claramente que, com a criação de um instrumento que não somente implica na ratificação de um determinado número de Estados, mas exige a ratificação por países que possuam determinada representatividade no cenário mundial, a possibilidade que esse tratado acabe por nunca entrar em vigor é muito grande.
Reflexo da condição acima exposta é a diferenciação entre os Estados-parte. Com a diferenciação entre as capacidades contributivas dos Estados – mesmo que seja negativamente (maiores poluidores) – criam-se diferenças entre os Estados contratantes.
Um dos fundamentos no Direito Internacional é a igualdade entre as partes celebrantes de tratados. Mesmo quando essa harmonia entre as partes não ocorre plenamente, existem recursos formais para a evocação da igualdade entre as partes.
Quando existe essa ratificação condicionada, é conferida uma clara vantagem – ainda em fase negociação - aos Estados que serão fundamentais na aprovação do tratado. Sabedores que somente através da sua ratificação que o tratado poderá vigorar plenamente, esses Estados possuirão uma vantagem em relação às demais partes que quebraria com a base da igualdade entre as partes contratantes.
Uma outra situação claramente piora a questão da ratificação condicionada em tratados ambientais: as grandes questões vinculadas ao tratados ambientais dependem da ação ou omissão de Estados que possuam uma maior capacidade de interação com o meio ambiente. Invariavelmente, são os países de maior capacidade industrial ou comercial em várias áreas, ou seja, são Estados desenvolvidos.
Sendo assim, para a entrada em vigor de tratados ambientais internacionais que tenham essa forma de ratificação como base, uma verdadeira democracia na tomada de decisões no plano internacional fica definitivamente impossível. Somente pouquíssimos países poderão ter papel decisivo na implementação do tratado. Como reflexo ainda mais delicado, esses países estão vinculados aos maiores conglomerados de exploração ambiental do globo, o que dificulta uma tomada de decisão verdadeiramente positiva em relação à natureza em detrimento do interesse corporativo.
Da mesma forma como foi determinado no Tratado sobre Água de Lastro, foi estipulada uma forma condicionada de ratificação, exigindo que o tratado somente entraria em vigência 90 dias após o 55º depósito de instrumento de ratificação pelos Estados partes do tratado. Como pré-requisito, estipula que desses países que ratificarem o tratado, devem estar presentes 55 por cento dos maiores poluidores mundiais (quantidade de dióxido de carbono emitido).
O universo de grandes países poluidores é, em si, pequeno; poucos Estados são responsáveis por grande parte da poluição mundial. Com isso, no aguardo de uma única ratificação (do governo estadunidense), esse tratado de vital importância para a diminuição do crescente desequilíbrio climático no planeta pode nunca entrar em vigor.
Sabe-se que a Convenção sobre Água de Lastro foi resultado de um grande esforço para demonstrar a possibilidade de um trabalho eficaz na conclusão de um grande tratado internacional que tenha como base a clara necessidade de baixos custos operacionais e eficiência em área tão sensível da segurança marítima internacional. Esse objetivo tornou-se claro com a composição da Ballast Water Comission, estruturada com seis Estados em desenvolvimento.
Como conseqüência, as teses mais conservadoras financeiramente foram as encaminhadas pela Comissão e foram as aprovadas na Convenção. No plano técnico, isso significa que devem ser implementadas as medidas de menor custo e que apresentam eficiência comprovada por estudos em todo o mundo.
Em exposição sintética, essas medidas caracterizam-se pela troca de água de lastro em alto mar, sendo supletiva a utilização de tratamento químico quando existe impossibilidade na referida troca. Essas formas de tratamento aprovadas pela Convenção apresentam uma taxa de eficiência em torno de 95 por cento em condições climáticas ideais.
Essas determinações alcançadas na Convenção criaram um patamar mínimo que deverá ser obedecido pelos países contratantes. Contudo, toda a questão vinculada ao tratamento da água de lastro pode esbarrar na vigência da Convenção.
Entretanto, a referida estrutura de ratificação condicionada adotada para a plena vigência desse tratado pode criar reais empecilhos para a implementação do mesmo. Isso ocorre pela própria natureza do tratado ambiental.
Hoje em dia, pode ser considerada como lógica a argumentação que devem existir políticas de proteção ao meio ambiente, compreendendo essas políticas em salva-guardas à continuidade da vida no planeta. Todavia, os elementos de construção do posicionamento político de um Estado não passa por um filtro de princípios tão claro.
A relação clara é a necessidade de justificativas econômicas e políticas para fundamentar todo e qualquer posicionamento favorável a proteção ambiental.
Mas o tratado que analisa-se neste trabalho, apesar disso, apresenta características que podem fazê-lo bem sucedido onde outros tratados ambientais não o foram.
A primeira dessas é o fato que a água de lastro é realmente disseminadora de doenças que podem causar pandemias, como o último grande surto mundial de cólera.
Inobstante a esse fato, a principal dessas características é o fato que o Tratado sobre Água de Lastro ser o fim de medidas governamentais paliativas e de custos elevados em todo o mundo. Mas segundo o posicionamento de muitas delegações27, as medidas determinadas no tratado são de difícil operacionalidade técnica, o que tornará possível – e muito freqüente – a abertura de precedentes para não observância dos ditames de segurança.
Isso é argumentado pelo claro exemplo da troca de lastro no alto mar. A técnica mais eficaz28 necessita de, em média, dois dias para ser executada, além da utilização de considerável quantidade de combustível para a sua implementação. Isso torna e técnica evidentemente cara e especialmente onerosa para o armador.
Ademais, essa operação apresenta riscos para o navio, visto que esse fica, em parte, tolhido de sua capacidade de manobra quando está realizando a operação de troca. Isso torna inviável que esse procedimento seja efetuado sob certas condições climáticas ou em determinados locais – devido suas condições normais de navegabilidade.
A medida alternativa a impossibilidade da troca em alto mar é a utilização de produtos químicos na água de lastro. Como os navios que serão construídos até 2009 – incluindo todos os que estão em operação, não terá a obrigatoriedade de possuírem mecanismos específicos para esse fim, uma grande parte da frota mundial de navios poderá ficar totalmente desobrigada do controle da água de lastro em diversas circunstâncias.
Dessa forma, as estipulações quanto a outras formas de tecnologias para serem aplicadas ao problema não foram colocadas com sentido de obrigatoriedade, mas somente de incentivo. Apesar dessas outras técnicas não terem sido ainda aprovadas em todas as condições, as estruturas de reciclagem do lastro e modificação estrutural dos navios para filtragem apresentam as melhores possibilidades de eficiência para a eliminação dos organismos que se deslocam através da água de lastro.
Com o sentido de diminuir ao máximo os requisitos formais necessários para modificação e reconstrução de um tratado, poderia ser interpretado o Tratado como um umbrella treaty29.
Um umbrella treaty é, segundo as palavras de Guido Soares: “[...] um tratado amplo, que deverá, a semelhança de um guarda-chuva, abrigar outros atos internacionais menos solenes e firmados em complementação àquele, ou melhor dito, uma ficção de que haveria uma continuidade dos procedimentos de negociação, sem necessidade das solenidades que cercaram a adoção daquele.”30
Essa forma de interpretação e aplicação de tratados é de comum utilização no Direito Internacional. Exemplo claro é a existência de diversos protocolos e adendos à Convenção de Montego Bay que foram decididos e implementados no âmbito da IMO31.
Deve ser levada em consideração a celeridade na implementação de uma norma de proteção ambiental. Norma essa que surge da necessidade de diminuir danos de caráter irreversível. Torna-se claro que a constante atualização dos dispositivos do Tratado não deve ficar vinculada à morosidade que caracteriza a construção de um novo tratado.
E seguindo-se essa forma de interpretação do Tratado, poderá ser realizada uma renovação do mesmo, a partir do início de sua vigência, no sentido de inserir formas mais modernas e eficientes de tratamento desse problema que apresenta tamanha repercussão e implicações, de cunho ambiental e econômico, em todo o mundo e para todo o mundo.
NOTAS DE RODAPÉ CONVERTIDAS
1. Relatório IMO2003 – In www.imo.org - 14.07.2004
2. Inserir a definição de navio segundo a IMO.
3. MELLO, Celso D. De Albuquerque. Alto-Mar, 2001, p. 211
4. Anexo I
5. Commitee on Ships Ballast Operations, 1996 – encontrar mais especificações sobre o relatório.
6. Silva, Julieta Sales V. et al. Água de Lastro: Uma Ameaça ao Meio Ambiente, p. 1
7. Carlton, J. T. et. al. The role of shipping in the introduction of nonindigenous aquatic organism to the costal of the U.S. and an anaysis of control operations. 1993, p. 390
8. Sigla inglesa, mantendo o nome original da organização: International Maritime Organization
9. Fonte de dados da IMO
10. Alexandre Kiss, Droit International de l’Environnement, Paris, Editions A. Pedone, 1989, p.5.
11. Elemento exótico: todo e qualquer elemento biológico que não seja originário de uma determinada região e ali é inserido (pelo homem ou por condições ambientais adversas).
12. COVEMAR: art. 1º, §1º, inciso 4.
13. KFURI, Letícia. Portos e Navios: Medidas Paliativas, março 2004. p. 16
14. IMO página web
15. Apud 9
16. Relatório Anvisa 0126/04
17. Apud 9
18. Apud 8, p. 16
19. Info pelo livro do Guido - DA
20. 2ª Convenção das Nações Unidas para o Meio Ambiente, Princípio 2º
21. SOARES, Guido. Direito Internacional do Meio Ambiente. 2003, p. 46
22. COVEMAR, art. 211, 217-221 (fund. 194, §3º, inciso b)
23. Apud 21, p. 231.
24. O princípio do poluidor pagador.
25. Termo utilizado na Convenção de Montego Bay para caracterizar a relação de nacionalidade entre o navio e o Estado da bandeira.
26. Golden mussel em Itaipu
27. Revista dos Portos – referência
28. Artigo Petrobrás
29. Expressão inglesa não traduzida pela doutrina ao português, com o significado literal de tratado (treaty)guarda-chuva (umbrella).
30. SOARES, Guido, DIMA, p. 177
31. Brownlie, Principles, p 568
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Fonte: trabalho recebido em novembro de 2006.
Revista Jus Vigilantibus, Domingo, 17 de junho de 2007