Para uma adequada compreensão do tema no âmbito da jurisprudência é preciso cindir o exame em duas partes: a primeira no que atine aos empregados públicos vinculados à Administração Direta, Autárquica e Fundacional e a segunda no que toca àqueles que prestam serviços nas Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista.

Constata-se, de logo, que o repertório de julgados refere-se, na sua maioria, a litígios envolvendo empresas estatais. Tal situação é fácil de entender. Prevaleceu na Administração Direta, Autárquica e Fundacional da União, o regime de natureza estatutária o que, sem dúvida empobreceu a casuística, no particular.

Mesmo assim, é possível referenciar interessante decisão do Supremo Tribunal Federal no Mandado de Segurança n. 21.485-DF, em que foi Relator o Ministro Marco Aurélio²⁰ . Discutia-se, no caso, se militar do corpo feminino da Aeronáutica, com mais de oito anos de atividade, poderia ou não, ter assegurada a permanência definitiva no serviço ativo, de acordo com as necessidades da força. Entendeu o Tribunal, por unanimidade, que a falta de motivação contamina o ato de ilegalidade, de forma que não repercute no plano normativo.

Para os efeitos do tema em destaque, interessa sobremaneira, o voto proferido pelo Ministro Néri da Silveira, quando recorda precedente de sua lavra, onde se examinou a legalidade de dispensa, sem motivação, pelo Ministério do Trabalho, de inspetor admitido pelo regime da Consolidação das Leis do Trabalho após concurso público e estágio previsto na disciplina do serviço²¹ .

Naquela assentada, o Tribunal deferiu o mandado de segurança por entender que a dispensa de servidor público regido pela CLT não pode se dar da mesma forma que a dispensa de empregado pelo empregador privado. É que os atos da administração pública hão de ser sempre motivados, não podem ser sem causa. Pelo princípio da legalidade, que preside a atividade da Administração Pública, a esta não cabe praticar atos, ainda que no exercício de poder discricionário, que impliquem expressões de arbítrio na sua atividade.

No mesmo sentido, o Tribunal Superior do Trabalho, decidiu que:“A dispensa de servidor público regido pela CLT não se pode dar da mesma forma que a dispensa do empregado privado. É que todos os atos da Administração Pública terão de ser sempre motivados; não podem ser sem causa. Pelo princípio da legalidade que preside a atividade da Administração Pública, a esta não cabe praticar atos, ainda que no exercício do poder discricionário, que impliquem expressões de arbítrio de sua atividade. A dispensa da servidora admitida por concurso público, como todo o ato administrativo tem de ser motivada, ainda que se cuide de relação regida pela CLT, implicando sua falta, sem dúvida, invalidade do ato, até mesmo por se configurar, na hipótese, abuso de poder. Trata-se, na hipótese dos autos, de autarquia estadual, pessoa jurídica de direito público, cuja criação justifica-se apenas pelo fato de poder melhor executar atividades típicas da Administração Pública (art. 5º, inciso I, do Decreto-Lei n. 200/67). Não há qualquer dúvida de que os cargos e empregos públicos deverão ser preenchidos por intermédio da realização de concurso público, exigência da Constituição Federal. Tal regra se tornaria inócua se o administrador público pudesse admitir num dia e dispensar, a seu talante, imediatamente no outro dia, fraudando com esta atitude, a ordem de classificação dos candidatos. – STF-MS, 21.485-DF, Rel Min Néri da Silveira. Recurso de revista provido (TST, RR 424.778/98, 4ª Região, 3ª Turma., Rel. Min. Francisco Fausto. DJ 25.08.2000, p. 507).”

Aliás, a Suprema Corte caminhou para mais longe, ao julgar o recurso extraordinário n.º 187.229-PA, em que foi Relator o Ministro Marco Aurélio. O debate, então, era o alcance do art. 41 da Constituição Federal de 1998 em relação a empregados públicos da Administração Direta, Autárquica e Fundacional. O Tribunal entendeu que o dispositivo constitucional teria aplicação, de modo geral, independentemente da natureza do regime jurídico de trabalho, em acórdão assim ementado: “ESTABILIDADE. SERVIDOR PÚBLICO. A estabilidade prevista no art. 41 da Constituição Federal independe da natureza do regime jurídico adotado. Os servidores concursados e submetidos ao regime jurídico trabalhista têm jus à estabilidade, pouco importando a opção pelo sistema do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço²² ”.

Fiel a essa forma de interpretar, o Tribunal Superior do Trabalho expediu o Precedente Normativo n.º 22, com o seguinte teor: O servidor celetista da Administração direta, autárquica e fundacional é beneficiário da estabilidade prevista no art. 41 da Constituição Federal.

É verdade que a reforma provocada pela EC 19/98 produziu um novo regramento, capaz de provocar profundas discussões no campo hermenêutico, pois, ao extinguir o regime jurídico único, alterou o art. 41 da Constituição Federal e substituiu, deliberadamente, para o efeito de estabilidade, a expressão servidores por detentores de cargo de provimento efetivo.

O objetivo da norma constitucional foi, sem dúvida, amputar os efeitos da decisão proferida pelo STF. Segundo informa Dallegrave Neto²³ , há duas correntes a respeito da aplicação da Emenda Constitucional n.º 19/98, assim resumidas: a primeira sustenta que, mesmo com a extinção do regime jurídico único por força da EC 19/98, prevalece a estabilidade, independentemente da natureza do regime jurídico de trabalho, pela necessidade de obediência irrestrita ao princípio da moralidade constante do art. 37 da CF/88. A outra forma de pensar entende que, a partir da EC 19/98, a estabilidade somente pode ser conferida ao servidor ocupante de cargo de provimento efetivo, o que significa dizer que a estabilidade somente existiria no âmbito do regime estatutário.

A meu ver, a EC 19/98 limitou a estabilidade ao regime de cargo, perdendo-se, no vazio, a decisão do STF. Em outras palavras: a partir da promulgação da emenda constitucional, a estabilidade somente pode ser conferida ao servidor ocupante de cargo de provimento efetivo, sem extensão, por conseqüência, ao empregado público.

Desta forma, nada obstante o respeito que merecem as decisões da Suprema Corte, talvez, o núcleo da controvérsia devesse ter sido deslocado da estabilidade constante do art. 41 da Constituição para a necessidade de motivação como requisito de validade do ato administrativo de dispensa de empregado público. Essa maneira de interpretar, inclusive, estaria imune à sanha de qualquer reforma constitucional instigada pelo Poder Executivo, já que a garantia de emprego – e não estabilidade – estaria amparada no princípio da motivação do ato administrativo, e não em regra positiva como o art. 41 da Constituição do Brasil²⁴.

O segundo aspecto refere-se às empresas estatais. Também, aqui, de certa forma, a questão exige um exame diferenciado. Com efeito, é ponto indubitável que as empresas estatais operam na prestação de serviço e como instrumentos da intervenção (ou atuação) do Estado no domínio econômico²⁵.

No âmbito dos Tribunais Regionais do Trabalho essa distinção não tem sido objeto de maiores cogitações. Sustenta-se que os empregados das empresas estatais detêm garantia de emprego e o despedimento, por conseqüência, está condicionado à exigência de motivação do ato de desligamento²⁶ .

Julgado recente do Tribunal Superior do Trabalho manifestou o entendimento de que não há necessidade de motivação do ato de dispensa de empregados de empresas estatais, pois sujeitam-se ao regime próprio das empresas privadas, nos termos do artigo 173, §1º da Constituição . Em outro processo, aquela Corte assumiu postura diversa em face da pretensão de estabelecer teto de vencimentos aos empregados da EMBRATEL. Foi reformada a decisão do Tribunal Regional do Trabalho do Rio de Janeiro que enquadrou-os no artigo 173, da Constituição. O Relator, Ministro Barros Levenhagen sustentou que as empresas estatais sujeitam-se a dois ordenamentos jurídicos: àquele próprio das empresas privadas, como consta no artigo 173, §1º da CF e, no que diz respeito à limitação remuneratória, ao regime do artigo 37, XI da Constituição. O fundamento, segundo o relator, estaria nos princípios da legalidade e moralidade administrativas²⁸ .

Em relação às empresas estatais de interferência no domínio econômico Carlos Ari Sundfeld refere julgados do Supremo Tribunal Federal a respeito da interpretação do art. 173 da CF/88. Informa que parte da doutrina sustentava que o alvo da norma constitucional seria proteger tais entidades das malhas burocráticas da Administração Pública²⁹ . Outro segmento entendia que o objetivo da norma constitucional seria outro, qual seja, impedir a concorrência desleal entre empresas estatais e aquelas situadas no círculo do setor privado³⁰.

A diferença entre as interpretações, ainda segundo Carlos Ari Sundfeld, não é nada sutil e tem efeitos práticos profundos.

A primeira delas subtrai quase que totalmente as estatais de intervenção econômica do âmbito de incidência do direito administrativo para arranjá-las sob o direito privado; por ela, são inaplicáveis a tais empresas tanto as prerrogativas (ex.: imunidade tributária, poderes de império nas relações contratuais) quanto as sujeições administrativas (deveres de licitar, de fazer concurso público, de motivar os atos de dispensa de empregados, de expedir certidões requeridas por cidadãos). Já a segunda interpretação apenas interdita que essas estatais usufruam das prerrogativas públicas, mas mantém-nas vinculadas às sujeições.

O Supremo Tribunal Federal resolveu a controvérsia em duas decisões: a primeira no denominado “Caso Telma Leite de Morais” e a outra envolvendo a Companhia Paranaense de Energia Elétrica - COPEL .

O caso Telma Leite de Morais envolvia contratação de empregados sem concurso pela Companhia Docas do Ceará, ato considerado irregular pelo Tribunal de Contas da União. Antecipando-se às dispensas, dois empregados impetraram mandado de segurança perante o Supremo Tribunal Federal para anular a decisão do TCU. A oportunidade permitiu ao STF interpretar a extensão do art. 173, § 1º da CF/88. Colhe-se do voto do Ministro Paulo Brossard o seguinte trecho: “Parece-me que o conceito constitucional de administração pública indireta abrange as empresas públicas e sociedades de economia mista, sejam elas prestadoras de serviços ou de atividade econômica de natureza privada”. Tal forma de decidir atraiu, sem dúvida, todo o aparato principiológico constante do art. 37 da Constituição, bem como outros princípios que permeiam todo o texto constitucional, salvo regras específicas como, por exemplo, aquelas atinentes aos servidores submetidos ao regime estatutário. No mesmo julgado, o Ministro Celso de Mello escreveu que esse preceito veicula norma de equiparação, que visa a deslegitimar qualquer deliberação do Poder Público que, ao conferir privilégio a entidades paraestatais que explorem atividade econômica, importem em tratamento discriminatório incompatível com os postulados da livre iniciativa e da livre concorrência entre os diversos agentes econômicos. Sendo esse o telos da norma constitucional inscrita no art. 173, § 1º da Carta Política, torna-se clara a impossibilidade de sua pertinente invocação para legitimar, no que concerne às relações internas da entidade paraestatal com seus próprios empregados, a dispensa de prova seletiva pública, de realização sempre necessária, para o efeito específico de composição do seu quadro de pessoal. De igual forma, o Ministro Gallotti deixou assentado que a motivação dessa norma é eliminar a concorrência ruinosa das empresas públicas com a atividade privada. A realização de um concurso público jamais seria o meio de prejudicar essa competição.

A afirmação de Carlos Ari Sundfeld é certeira quando previne que vai por terra a idéia sustentada por tanto tempo por alguns doutrinadores de que as empresas estatais, sobretudo de intervenção no domínio econômico, por se filiarem ao regime privatista, estariam excluídas dos deveres de licitar, de promover concurso público, de motivar seus atos, de expedir certidões, ou de observar normas legais sobre limites de despesa com folha de salários. E conclui que a essa tese, nossa Suprema Corte disse não.

No caso Copel discutia-se o ato de despedimento de empregado sem justa causa, com o pagamento regular de verbas rescisórias, em que o trabalhador alegava a existência de abuso de direito, pois, em verdade, a despedida teria ocorrido em face de sua filiação partidária. O núcleo da questão girava, em última análise, em torno do poder potestativo do empregador em despedir o empregado imotivadamente.

O STF, ao resolver o litígio, enunciou duas normas: a primeira, de que o exercício abusivo, pelo empregador, do poder de despedir sem justa causa, implica em nulidade do ato demissório. A segunda proclama que a existência de interesse público é requisito de validade do ato de dispensa. No que toca ao segundo aspecto, o Ministro Celso de Mello, de forma lapidar, em certo ponto do seu voto, assentou que, em suma, no âmbito das relações de emprego entretidas pelo Estado, os limites ao poder de despedida imotivada se afirmam com mais rigor, devendo existir para assegurar que a entidade estatal atue em nome do interesse do Poder Público (é dizer: do interesse público) sem desvio ou abusos.

Na mesma forma de interpretar, o Ministro Ilmar Galvão assere que não é dado aos administradores de sociedades de economia mista sobrepor os próprios interesses – ou de facções que representam – aos interesses da empresa e de seus empregados, principalmente ao arrepio de normas constitucionais de proteção às liberdades públicas. Importa em dizer que a validade do ato de despedida de empregado público depende, em concreto, dele realizar o interesse público; em outros termos: não basta a mera vontade do administrador para validar a despedida sem justa causa.

Assim, em suma:

Os empregados públicos integrantes da Administração Direta, Autárquica e Fundacional, se beneficiários do art. 41 da CF/88, portanto, detentores de estabilidade, somente podem ter seus contratos de trabalho rompidos mediante a instauração de processo administrativo na forma da Lei n.º 9784/99. Admitindo-se, de outra parte, que a Emenda Constitucional n.º 19/98 limitou a estabilidade aos ocupantes de cargos de provimento efetivo, vale dizer, ao regime estatutário, mesmo assim remanesce a possibilidade concreta de garantia de emprego, por força da incidência inafastável do princípio da motivação como requisito de validade do ato administrativo de dispensa do empregado público.

Os empregados de empresas públicas e sociedades de economia mista (prestadoras de serviços ou de interferência no domínio econômico), desde que admitidos por concurso, somente podem ser despedidos em face de interesse público, concretamente aferível, mediante motivação suficiente e adequada do ato de dispensa, como preconizam a doutrina e jurisprudência.