Sobrestamento do Processo Disciplinar
por Léo da Silva Alves
O sobrestamento do processo administrativo disciplinar merece atenção dentro de duas hipóteses:
- para aguardar decisão na esfera criminar; e
- para aguardar decisão incidental no próprio processo administrativo.
No último caso, temos, por exemplo, situações como perícia por insanidade mental, incidente de falsidade em documento, diligência a ser desenvolvida em outro Estado, espera de informação relevante ou de pronunciamento jurídico. Aqui, o presidente da comissão provoca e a autoridade instauradora determina a paralisação temporária do feito, em expediente como o do modelo a seguir:
MODELO DE SOBRESTAMENTO
Governo do Estado de São Paulo
Processo: DGP – 000000/2001 – SSP
Interessado: Malaquias da Silva
Assunto: Processo Administrativo Disciplinar
Fica a comissão processante encarregada das diligências necessárias para que o resultado seja obtido com a celeridade possível.
PALÁCIO DOS BANDEIRANTES, 15 outubro de 2001.
.................................
Governador do Estado*
*O sobrestamento, no caso de espera de medida decorrente do próprio processo disciplinar, pode ser determinada pela autoridade instauradora. No caso de sobrestamento para aguardar decisão judicial, compete à autoridade julgadora, que, nos casos de pena de demissão, nem sempre é a mesma que procede a instauração. Ou então, a partir de Despacho Normativo, a atribuição é delegada.
O sobrestamento encontra, em primeiro momento, amparo referencial no Código de Processo Civil. O art. 180 enuncia que “suspende-se também o curso do prazo (...) ocorrendo qualquer das hipóteses do art. 265, I e III (...). “
O art. 265, além das situações relacionadas nos incisos I e III, prevê a suspensão do processo por motivo de força maior (inciso V) e nos demais casos, que este Código regula (inciso VI). Entre os demais casos regulados pelo Código, temos a previsão do art. 394 (incidente de falsidade).
O Código de Processo Penal, por sua vez, oferece, no art. 93, a possibilidade do sobrestamento da ação penal para aguardar decisão da área cível. No art. 413, o CPP apresenta outra hipótese de suspensão do processo. Desta forma, considerando a natureza penal do processo disciplinar, tem-se, neste diploma, segura referência para suprir a ausência de previsão na parte processual do estatuto funcional, além do que enuncia o CPC, que é a matriz de todos os processos.
Sobrestamento para aguardar decisão do juízo criminal
Vamos examinar, agora, com mais vagar, a primeira hipótese: o sobrestamento para aguardar decisão do juízo criminal. Neste caso, além do aspecto formal, entra em discussão a questão da conveniência.
De acordo com Egberto Maia Luz, que citamos em nosso livro Os crimes contra a Administração Pública:
A figura do sobrestamento é comum nos processos judiciais. No processo disciplinar, aparece em grau de excepcionalidade. A defesa poderá argüí-lo, com o objetivo de paralisar o andamento dos trabalhos da comissão processante até que exista sentença judicial, na área penal, transitada em julgado.
JOÃO MONTEIRO NETO, em interessante artigo publicado na caderno Direito & Justiça do Correio Braziliense, edição de 20/06/98, escreve:
“Entendiam alguns que somente a Justiça Criminal poderia dizer se determinado fato constituía ou não crime e que a Administração Pública estava vinculada a esse juízo de valor ao exercitar o seu poder disciplinar. Outros apregoavam a idéia de que a Administração exerce poder autônomo e não poderia ficar inerte diante de irregularidades praticadas por seus funcionários, aguardando a manifestação da Justiça sobre o caráter criminal da conduta, vez que os procedimentos judiciais são lentos por natureza, podendo demorar anos e anos, com a utilização de recursos protelatórios até a última instância.”
Não há dúvida que a repercussão de um crime faz com que a autoridade administrativa seja cobrada pela comunidade. A imprensa encarrega-se de dimensionar o fato. A indignação ganha corpo. As pressões surgem de todos os lados. E a solução mais rápida para banir o servidor acusado de crime é, efetivamente, demití-lo logo após o processo disciplinar. Essa fórmula prática, entretanto, vinha esbarrando em uma série de obstáculos. O DASP, na Exposição de Motivos nº 882, de 23/03/43, já sustentava a impossibilidade da demissão do servidor sem, antes, existir condenação judicial. Assim era a sua manifestação:
A matéria parecia pacificada, na Administração Pública federal, pelo Parecer nº GQ-124, de 28 de maio de 1997. Esse expediente, adotou o entendimento de que
JOÃO MONTEIRO NETO, no artigo citado, posicionou-se, entretanto, em linha oposta ao Parecer da Advocacia Geral da União:
“Ademais, o acórdão de inspiração do Min. Marco Aurélio vem de antes da edição da Lei nº 9.099/95 que, ao criar os Juizados Especiais Criminais, para julgamento das infrações penais de menor potencial ofensivo, assim consideradas as contravenções penais e os crimes a que a lei comine pena máxima não superior a um ano, dando concretude ao art. 98, inc. I, da Carta Política, mitigou o princípio de que ninguém pode ser considerado culpado sem provimento judicial condenatório transitado em julgado, na medida em que possibilitou a transação penal em face daquelas condutas delitivas, assegurando ao autor do fato a extinção da punibilidade mediante reparação dos danos experimentados pelas vítimas ou aplicação de pena alternativa (prestação de serviços à comunidade e outras), diversa das privativas de liberdade (arts. 62 e 84), ou, ainda, dos crimes em que a pena mínima cominada for igual ou inferior a um ano, abrangidas ou não pela lei, o direito de, por iniciativa do Ministério Público, obter a suspensão do processo, por dois a quatro anos, período dentro do qual deverá se sujeitar a determinadas condições, caso em que, incorrendo a revogação do benefício dentro do prazo de carência, o juiz, igualmente, declarará extinta a punibilidade (art. 89), nada a este respeito permanecendo nos registros criminais.
“Neste contexto, qualquer funcionário público que pratique, por exemplo, peculato culposo, emprego irregular de verbas ou rendas públicas, prevaricação, condescendência criminosa e outros, a que a lei comina pena privativa de liberdade de até um ano, poderá, nos termos da Lei nº 9.099/95, não sofrer a constrição de uma sentença penal condenatória, vez que referidas condutas estão entre aquelas de menor potencial ofensivo, alcançando os seus autores os favores da lei.
(...)
“Dessa maneira, se o funcionário incidir em quaisquer daquelas condutas e mesmo que todas as provas conspirem contra a sua pessoa, poderá ele, ainda assim, não ser condenado, em face da aplicação dos novos institutos criados pela Lei nº 9.099/95.”
Esta, sublinhe-se, passou a ser a posição da Advocacia-Geral da União. Após o mencionado Parecer GQ-124, de 1997, que tanta polêmica suscitou, a AGU voltou a tratar do assunto no Parecer GQ-164, de 24.09.98, no Parecer GQ-165, de 1.10.98, e no Parecer GM-003, de 10.04.2000. Todos os Pareceres enfrentaram a questão da independência das instâncias.
Em Ofício Circular n 001/AGU/SG-CS/2001, de 20.02.2001, o Advogado-Geral da União, professor Gilmar Ferreira Mendes, assim estabeleceu aos consultores jurídicos da esfera federal:
O sobrestamento cautelar
É preciso, por outro lado, especial cautela. Afinal, se na esfera criminal ocorrer em sentença a negativa do fato ou a negativa da autoria, haverá reflexo no âmbito administrativo. Como o trânsito em julgado dessas decisões ocorre, em média, em nove anos, haverá sempre o risco de o servidor retornar, com ordem de reintegração, obtendo todas as vantagens que deixou de perceber ao longo dos anos em que esteve demitido. Não é de se desconsiderar, assim, em situações especiais, o sobrestamento fundamentado no resguardo do interesse público, uma vez que este poderá ser atingido em resultado de futura decisão judicial. Isso, sublinhe-se, apenas naqueles casos onde o fato disciplinar é exclusivamente capitulado como crime e quando os elementos de prova da Administração não são absolutamente seguros. Nesta hipótese, vemos como faculdade para a Administração – nunca como dever – o sobrestamento, que neste caso, ganha caráter cautelar.
Sublinhe-se que o Direito Europeu consagra com destaque o princípio da precaução, muito comum nos domínios da saúde e do meio ambiente. Pode, entretanto, ser transportado para o processo disciplinar, compreendido como cautela naqueles casos em que há probabilidades de risco. O interesse público nem sempre está na rapidez do resultado. A pressa, já se disse, é inimiga da perfeição.
Com as considerações supra, entendemos que cada ente da Federação deve pacificar a matéria por intermédio de um DESPACHO NORMATIVO. Assim, a autoridade máxima (Governador ou Prefeito) adota, no âmbito da sua competência, a fórmula que parecer adequada aos interesses legítimos do Estado ou do Município. Este será o instrumento no qual os operadores do processo disciplinar irão se basear com objetividade. Na nossa visão, será acertado o modelo adotado pelo Governo Federal, sem, entretanto, deixar de considerar situações especiais e apontadas com clareza, para que não sirvam para alimentar novas dúvidas e patrocinar a impunidade. Sempre, bem entenda-se, como faculdade, que pode ser delegada à autoridade instauradora, para que, no juízo de conveniência e oportunidade, em cada caso, verifique onde repousa o interesse maior. Nessa linha, vale como exemplo o Despacho Normativo do Governador do Estado de São Paulo, datado de 12.06.79, proferido depois de suscitada a questão pela Subchefia de Assistência Técnica da Casa Civil.
Fonte: Cedido pelo autor via online.
Revista Jus Vigilantibus, Terça-feira, 30 de março de 2004